全過(guò)程人民民主融入地方預(yù)算治理的新圖景

　日期：2024-01-04   來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)

　　全過(guò)程人民民主重大理念是對(duì)我國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)中民主實(shí)踐的高度總結(jié)。地方預(yù)算治理作為重要的實(shí)踐場(chǎng)域之一，能夠折射出全過(guò)程人民民主理念落地的進(jìn)展與成效。實(shí)踐表明，地方預(yù)算治理領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了不少融入全過(guò)程人民民主要素的新制度、新機(jī)制與新形式。

　　探索預(yù)算審查監(jiān)督新制度

　　高質(zhì)量預(yù)算審查監(jiān)督，是切實(shí)踐行全過(guò)程人民民主的重要體現(xiàn)。多地通過(guò)將預(yù)算審查監(jiān)督創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)予以制度化，以高水平實(shí)現(xiàn)地方預(yù)算民主治理的全過(guò)程人民民主。

　　提前介入預(yù)算審查監(jiān)督鏈條。全過(guò)程發(fā)揮人大代表作用，建立預(yù)算審查聯(lián)系代表制度，強(qiáng)化代表對(duì)預(yù)算編制和重要支出政策的“事前”審查。在代表大會(huì)會(huì)議召開前，從預(yù)算審查監(jiān)督工作的提前介入環(huán)節(jié)開始，建立預(yù)算審查聯(lián)系代表制度，征求關(guān)于預(yù)算編制和預(yù)算審查監(jiān)督工作的意見(jiàn)建議。此外，利用召開年度預(yù)算編制工作代表通報(bào)會(huì)、部門預(yù)算意見(jiàn)建議座談會(huì)、預(yù)算初步審查會(huì)議等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，充分聽(tīng)取和吸收代表提出的意見(jiàn)建議，并向代表常態(tài)化寄送相關(guān)工作和政策信息等。如杭州市十四屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于深化預(yù)算草案“三審”制工作的決定》，將“三審制”的成功經(jīng)驗(yàn)以制度形式予以鞏固。2023年杭州市人大預(yù)算審查中，提前深入預(yù)算草案審查監(jiān)督，由此形成的預(yù)審意見(jiàn)采納率達(dá)81.7%。

　　摸索有效預(yù)算審查監(jiān)督方位。引導(dǎo)人大代表多方位參與預(yù)算審查監(jiān)督工作，是提升各級(jí)地方政府預(yù)算治理成效的重要途徑。以陜西省為例，通過(guò)建立預(yù)算編制工作通報(bào)機(jī)制、聽(tīng)取部門預(yù)算意見(jiàn)建議機(jī)制、完善預(yù)算草案和預(yù)算報(bào)告通報(bào)工作機(jī)制、完善代表參加預(yù)算初步審查會(huì)議機(jī)制、聽(tīng)取代表意見(jiàn)建議網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)機(jī)制，運(yùn)用邀請(qǐng)代表參加重點(diǎn)支出和政策調(diào)研座談、審計(jì)查出問(wèn)題整改跟蹤監(jiān)督、預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)及手機(jī)APP等方法，強(qiáng)化代表對(duì)預(yù)算編制和重要支出政策的“事前”審查，發(fā)揮代表對(duì)預(yù)算執(zhí)行和重要支出政策實(shí)施的“事中”過(guò)程監(jiān)督，做實(shí)代表對(duì)決算審查和審計(jì)查出問(wèn)題整改的“事后”結(jié)果績(jī)效監(jiān)督。這些做法切實(shí)推進(jìn)了代表對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的全方位參與，有效提高了地方預(yù)算治理的效率。

　　加強(qiáng)預(yù)算審查重點(diǎn)領(lǐng)域覆蓋。實(shí)施人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，是依法加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)在要求，也是落實(shí)全過(guò)程人民民主地方預(yù)算治理實(shí)踐的重要方面。一些地方逐步加強(qiáng)開展重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目、重大支出政策的審查，從而推進(jìn)政府預(yù)算的全口徑審查與全過(guò)程監(jiān)督。以廣州市黃埔區(qū)為例，“事前”環(huán)節(jié)，一般會(huì)在每一年年底或下一年年初計(jì)劃草案和預(yù)算草案編制過(guò)程中，選取若干個(gè)老百姓關(guān)注度高的政府投資民生項(xiàng)目和部門預(yù)算草案或?qū)ｍ?xiàng)資金預(yù)算開展預(yù)先審查；“事中”環(huán)節(jié)，各工委對(duì)當(dāng)年度重點(diǎn)審查的政府投資項(xiàng)目和部門預(yù)算或?qū)ｍ?xiàng)資金上半年執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤檢查；“事后”環(huán)節(jié)，將選定接受預(yù)先審查的政府投資項(xiàng)目和部門預(yù)算納入?yún)^(qū)級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)項(xiàng)目、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及財(cái)政投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作。與上述環(huán)節(jié)并行，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等手段，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和重要支出政策實(shí)施的監(jiān)督，聽(tīng)取代表意見(jiàn)建議，跟蹤推動(dòng)代表關(guān)心問(wèn)題的解決。

　　構(gòu)建基層民意直達(dá)新機(jī)制

　　“民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題的。”對(duì)于實(shí)踐中民意收集反饋渠道少、手段少、信息少等問(wèn)題，全過(guò)程人民民主理念啟發(fā)了利用基層單元匯聚民意的創(chuàng)新做法。

　　形塑基層單元預(yù)算治理體系。不少地方正在通過(guò)加快推進(jìn)市域全過(guò)程人民民主基層單元場(chǎng)景應(yīng)用全覆蓋，構(gòu)建互聯(lián)互通的數(shù)字聯(lián)絡(luò)站系統(tǒng)，推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站、人大代表掛牌亮碼、微信掃碼等全天候直接聯(lián)系代表機(jī)制，構(gòu)建閉環(huán)的群眾意見(jiàn)處理反饋機(jī)制。比如，2022年8月，杭州市人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于迭代升級(jí)人大代表聯(lián)絡(luò)站打造全過(guò)程人民民主基層單元的意見(jiàn)》，提出要以全過(guò)程人民民主重大理念為引領(lǐng)和標(biāo)尺，強(qiáng)化代表聯(lián)絡(luò)站民主民意表達(dá)功能，著力構(gòu)建“1+13+191+N”的基層單元體系，即通過(guò)1個(gè)市代表聯(lián)絡(luò)站總站、13個(gè)區(qū)縣（市）代表聯(lián)絡(luò)總站、191個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）代表聯(lián)絡(luò)中心站、N個(gè)中心站延伸設(shè)立的代表聯(lián)絡(luò)站（點(diǎn)）四級(jí)組織架構(gòu)體系，把代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)成為民主協(xié)商的重要平臺(tái)、民主決策的重要支撐、民主管理的重要渠道、民主監(jiān)督的重要力量。這為市級(jí)政府層面增強(qiáng)預(yù)算治理能力提供了更加科學(xué)有效的現(xiàn)實(shí)抓手。

　　汲取實(shí)踐主體預(yù)算治理智慧。全過(guò)程人民民主實(shí)踐過(guò)程的核心是要體現(xiàn)人民性，采用多種形式不同手段，充分汲取基層群眾的智慧，是構(gòu)建完善基層民意直達(dá)機(jī)制的重要內(nèi)容。以嘉興市南湖區(qū)為例，在全過(guò)程人民民主基層單元建設(shè)的指引下，區(qū)人大常委會(huì)完善和優(yōu)化財(cái)經(jīng)直通網(wǎng)絡(luò)，建立由60名專業(yè)代表和財(cái)經(jīng)專家組成的代表專家?guī)?，在東柵街道代表聯(lián)絡(luò)站、新豐鎮(zhèn)竹林村代表聯(lián)絡(luò)室、浙江亞特電器有限公司等28個(gè)地方設(shè)立首批財(cái)經(jīng)直通站，每個(gè)財(cái)經(jīng)直通站確定10名財(cái)經(jīng)直通員，充分發(fā)揮財(cái)經(jīng)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，讓監(jiān)督的“眼睛”和“耳朵”直接延伸到街道社區(qū)、田間地頭與工廠車間。近年來(lái)，區(qū)人大常委會(huì)已先后圍繞人大預(yù)算審查監(jiān)督、我為群眾辦實(shí)事、監(jiān)督法修改完善等工作，整理上報(bào)近120條具體意見(jiàn)建議，其中部分建議被全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委采納。此外，區(qū)人大常委會(huì)重點(diǎn)圍繞中央直達(dá)資金使用管理、留抵退稅政策落實(shí)等開展監(jiān)督，積極推動(dòng)中央惠企利民政策資金在基層落地落實(shí)。通過(guò)走訪124家中小企業(yè)，聽(tīng)取1180名基層群眾的意見(jiàn)建議，并委托第三方單位開展問(wèn)卷調(diào)查，梳理匯總意見(jiàn)建議38條，形成約2萬(wàn)字的調(diào)研報(bào)告上報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委。

　　創(chuàng)新數(shù)智賦能參與新形式

　　我國(guó)各地預(yù)算治理實(shí)踐已形成多樣化的全過(guò)程人民民主有益探索，如代表聯(lián)絡(luò)站等。在數(shù)字化改革浪潮中，如何將數(shù)字治理技術(shù)融入全過(guò)程人民民主創(chuàng)新實(shí)踐，是當(dāng)下一些地方政府正在尋求突破的一個(gè)重要方向。

　　推進(jìn)數(shù)智賦能預(yù)算治理平臺(tái)建設(shè)。在全過(guò)程人民民主基層單元建設(shè)中，有機(jī)融入?yún)⑴c式預(yù)算治理機(jī)制，探索“線下全過(guò)程監(jiān)督+線上數(shù)字化應(yīng)用”，通過(guò)深化融合代表聯(lián)絡(luò)站，打造基于數(shù)字化平臺(tái)的基層預(yù)算治理大腦。比如，嘉興市南湖區(qū)人大常委會(huì)首創(chuàng)由財(cái)政收支、預(yù)算執(zhí)行、直達(dá)資金等15個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景組成的人大財(cái)經(jīng)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，通過(guò)建設(shè)“南湖人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督大腦”，開發(fā)手機(jī)移動(dòng)端，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)對(duì)接，實(shí)時(shí)精準(zhǔn)采集數(shù)據(jù)，目前已集聚數(shù)據(jù)149.8萬(wàn)條。同時(shí)，將每月5日、15日、25日固定設(shè)置為財(cái)經(jīng)監(jiān)督日，組織代表開展常態(tài)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，代表使用達(dá)1216人次，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題138個(gè)，已督促整改125個(gè)，全面高效守護(hù)“南湖賬本”。這為群眾深度參與預(yù)算治理、代表掌握預(yù)算治理現(xiàn)狀、部門快速獲得預(yù)算信息反饋等提供了有力支持。

　　提升基層參與式預(yù)算治理實(shí)效?；诖髷?shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)布局?jǐn)?shù)智治理場(chǎng)景，創(chuàng)新“制度+技術(shù)”復(fù)合治理路徑，以突破基層參與式預(yù)算改革困境，提高預(yù)算治理績(jī)效水平。以溫嶺市為例，依托市人大常委會(huì)“參與式預(yù)算數(shù)智在線”應(yīng)用場(chǎng)景，專門開發(fā)了“參與式預(yù)算”特色模塊，探索形成利用“聯(lián)絡(luò)站+征詢懇談”放大民主效應(yīng)的治理新亮點(diǎn)。同時(shí)，以部門預(yù)算或重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算為切入點(diǎn)，以民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督為主要流程，量化閉環(huán)、線上線下融合，通過(guò)開發(fā)“選一選、談一談、改一改、督一督、評(píng)一評(píng)”等五大場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)部門（項(xiàng)目）選擇格式化、數(shù)據(jù)采集網(wǎng)絡(luò)化、預(yù)算信息可視化、審查監(jiān)督智能化、公民參與便捷化，打造具有辨識(shí)度的全鏈條、全方位、全覆蓋的預(yù)算治理數(shù)字化典型應(yīng)用場(chǎng)景。在2023年溫嶺市部門預(yù)算編制過(guò)程中，43個(gè)代表聯(lián)絡(luò)站通過(guò)征詢懇談共征集到162條意見(jiàn)建議，經(jīng)匯總梳理后，向市政府、財(cái)政部門、文廣旅體部門等反饋43條，涉及預(yù)算編制38條，最終被吸收了約一半意見(jiàn)建議。

　　（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)地方財(cái)政研究院）