提升農(nóng)村宅基地數(shù)字政務(wù)服務(wù)水平

　日期：2024-04-11   來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)

　　宅基地制度改革是深化農(nóng)村土地制度改革重要突破口，提升農(nóng)村宅基地數(shù)字政務(wù)服務(wù)水平是打開這個突破口的“助推器”。隨著數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的深入推進(jìn)，農(nóng)村尤其是改革試點縣市區(qū)的農(nóng)村宅基地管理數(shù)字化水平有了較大提升，同時農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)等對宅基地數(shù)字政務(wù)服務(wù)有了更高的要求。

　　現(xiàn)實境況

　　通過在江蘇、浙江、江西等省份的宅基地制度改革試點縣市區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實施，近幾年農(nóng)村宅基地數(shù)字政務(wù)服務(wù)取得了明顯成效，但基礎(chǔ)信息“碎片化”、數(shù)治協(xié)同“低效化”、數(shù)字監(jiān)管“乏力化”等問題制約了業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動、服務(wù)同質(zhì)高效和服務(wù)平臺的省級統(tǒng)籌。

　　第一，基礎(chǔ)信息“碎片化”。在宅基地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫方面，盡管不少地方已經(jīng)開展宅基地基礎(chǔ)信息摸底調(diào)查工作，但有些地方受信息獲取方法滯后、系統(tǒng)平臺集成較弱、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)不足等技術(shù)限制，加上傳統(tǒng)宅基地信息調(diào)查多以權(quán)屬界定為主，對規(guī)模、布局、利用狀況等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息化不足，數(shù)據(jù)的全面統(tǒng)計調(diào)查不夠，導(dǎo)致宅基地資格權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)等面臨基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不精細(xì)、關(guān)聯(lián)性低、制度體系不完善等問題，宅基地基礎(chǔ)信息“家底不清、底數(shù)不明、圖屬不一”等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫信息“碎片化”現(xiàn)象突出。

　　第二，數(shù)治協(xié)同“低效化”。在宅基地數(shù)字政務(wù)服務(wù)方面，一方面，由于不同級別產(chǎn)權(quán)交易平臺的管理辦法不盡相同，交易管理不統(tǒng)一、不全面，歸口“多頭化”和管理“條塊化”現(xiàn)象突出。另一方面，現(xiàn)有宅基地基礎(chǔ)信息與審批管理智慧化要求不適應(yīng)。例如，在宅基地審批管理方面，在對農(nóng)戶資格進(jìn)行審核時，由于有些地區(qū)有的農(nóng)房未確權(quán)頒證、戶內(nèi)成員身份復(fù)雜、歷史遺留問題棘手等原因，導(dǎo)致目前審批系統(tǒng)內(nèi)的基礎(chǔ)信息無法提供申請農(nóng)戶的精準(zhǔn)信息，存在漏審誤批等風(fēng)險。

　　第三，數(shù)字監(jiān)管“乏力化”。在宅基地交易方面，數(shù)字化監(jiān)管乏力。由于有的地方數(shù)字化交易平臺未能充分發(fā)揮作用，基于市場化的宅基地盤活路徑受阻，不健全的“隱形市場”大量存在。加之由于缺乏以數(shù)字技術(shù)作為輔助監(jiān)管手段的條件或缺乏相關(guān)意識，交易信息“隱形化”直接導(dǎo)致有關(guān)部門的監(jiān)管“缺位”，交易糾紛頻發(fā)，數(shù)字化監(jiān)管嚴(yán)重乏力。例如，2022年在蘇北的一項調(diào)查顯示，高達(dá)64.2%的農(nóng)民表示本村存在宅基地私自交易現(xiàn)象，而這些私自交易的宅基地由于交易信息“隱形化”，使之無法進(jìn)入“數(shù)字化”監(jiān)管的視野。

　　思路建議

　　建議按照“縣鄉(xiāng)打基礎(chǔ)、地市通壁壘、省級搭平臺”的思路，重點推動宅基地政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的省級統(tǒng)籌，推動全省政務(wù)服務(wù)平臺事項標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動、服務(wù)同質(zhì)高效，提升省級宅基地管理平臺公共支撐能力和市級平臺應(yīng)用創(chuàng)新能力，原則上不再單獨建設(shè)地市級以下宅基地政務(wù)服務(wù)平臺。

　　縣鄉(xiāng)層面：著力奠定高質(zhì)量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)基石。宅基地基礎(chǔ)信息的數(shù)據(jù)質(zhì)量是數(shù)字化賦能農(nóng)村宅基地政務(wù)服務(wù)的“底板”和“基石”。首先，要加大“更高檔”的基礎(chǔ)設(shè)施投入。在明確宅基地基礎(chǔ)調(diào)查信息種類的基礎(chǔ)上，加強信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點圍繞其中薄弱環(huán)節(jié)，推進(jìn)遙感和地面觀測體系等科技含量高的“高檔次”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推動農(nóng)村宅基地檔案全方位、全流程、全鏈條數(shù)字化管理。另外，要重視智能電網(wǎng)、智能電表等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以便用更科學(xué)的方法精準(zhǔn)收集宅基地閑置情況等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。其次，要使用“更便捷”的信息補充工具。比如，采用航飛建模、手機(jī) APP、微信調(diào)查等便捷有效的調(diào)查模式，對現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行完善補充。再次，要研發(fā)“更專業(yè)”的信息采集技術(shù)。研發(fā)更專業(yè)的信息采集技術(shù)，以便采集更全面更有價值的信息，構(gòu)建“空地一體”和“人房結(jié)合”數(shù)據(jù)庫，進(jìn)而解決宅基地圖和權(quán)屬不一致等矛盾。最后，要集成“更全面”的空間數(shù)據(jù)信息。利用最先進(jìn)的空間數(shù)據(jù)獲取方法，進(jìn)行宅基地的三維立體測量和建模，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地規(guī)模、布局、權(quán)屬和利用狀況等信息的采集、傳輸、存儲和可視化。

　　地市層面：全面打破割裂式的縣級數(shù)據(jù)共享壁壘。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，宅基地基礎(chǔ)信息主要匯聚在縣一級政府的行政主管部門。改革試點縣市區(qū)之間以及改革試點縣市區(qū)與非改革試點縣市區(qū)之間在數(shù)據(jù)共享方面的意識和能力還有待提高。因此，建議建立自上而下宅基地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，打破縣級數(shù)據(jù)共享壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的高效流通，充分挖掘數(shù)據(jù)要素的價值。首先，要解決思想問題。各級政府尤其是縣一級政府要在思想上達(dá)成數(shù)據(jù)共享共識，破除爭“數(shù)權(quán)”、推“數(shù)責(zé)”的本位主義思想，使基礎(chǔ)信息“不出縣”的做法沒有滋生土壤。其次，要解決技術(shù)問題。整合并善用大數(shù)據(jù)的關(guān)鍵技術(shù)，構(gòu)建安全可靠的農(nóng)村宅基地基礎(chǔ)信息數(shù)字技術(shù)體系；同時全面搭建數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)信息平臺，橫向上接入部門相關(guān)數(shù)據(jù)，縱向上向省、部推送有關(guān)數(shù)據(jù)。再次，要解決機(jī)制問題。一方面，建立數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的整合機(jī)制，使農(nóng)村宅基地各類專項調(diào)查成果通過專用數(shù)據(jù)接口實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚和整合；另一方面，建立數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的利用機(jī)制，在互惠互利的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)“一張圖”、業(yè)務(wù)管理“一條鏈”、監(jiān)測監(jiān)管“一張網(wǎng)”，從根本上掃除數(shù)據(jù)共享的障礙。

　　省級層面：重點構(gòu)建集成化的政務(wù)兼容平臺。著力推進(jìn)政務(wù)集成的數(shù)字平臺建設(shè)，推動宅基地數(shù)據(jù)與土地調(diào)查、國土空間規(guī)劃、農(nóng)房建設(shè)、不動產(chǎn)登記、人口戶籍、用水用電等數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，實現(xiàn)與農(nóng)村宅基地事務(wù)相關(guān)的政務(wù)服務(wù)集成化，形成三項權(quán)益數(shù)據(jù)一庫集成、資產(chǎn)資源一張圖管理的數(shù)字化綜合管理模式。首先，要加快推進(jìn)綜合政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)開發(fā)，使宅基地數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺功能模塊之間可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和良好互動，并具有集“訪、審、批、管、查”等綜合管理于一體的功能。其次，要加速推動大數(shù)據(jù)聯(lián)動共建，使資格權(quán)、戶籍、規(guī)劃、建設(shè)、不動產(chǎn)、人社保障、金融服務(wù)、產(chǎn)權(quán)交易、土地征收九類信息大數(shù)據(jù)聯(lián)動共建成為現(xiàn)實，以拉近宅基地審批管理主體與服務(wù)對象之間的信息互動關(guān)系，堵上管理漏洞，緩解基層壓力，最終實現(xiàn)宅基地審批管理數(shù)據(jù)從“散裝”到“兼容”轉(zhuǎn)變。再次，要加強交易平臺的智能監(jiān)管。在打通、整合、集成農(nóng)村宅基地審批管理信息系統(tǒng)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺、不動產(chǎn)登記管理信息系統(tǒng)等關(guān)聯(lián)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過宅基地市場交易政務(wù)監(jiān)管的“數(shù)字賦能”，實現(xiàn)合同履約智能預(yù)警和糾紛調(diào)解智能分析，幫助政府提前主動介入和及時處置，有助于破解宅基地市場交易政務(wù)監(jiān)管“缺位”“乏力”的難題。

　　（本文系國家社科基金一般項目“鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)背景下閑置宅基地流轉(zhuǎn)的政府權(quán)能研究”（19BZZ088）階段性成果）

　　（作者系南京財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授）