中國對外援助體制機制的歷史經(jīng)驗與發(fā)展動力

　日期：2024-12-19   來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)

　　黨的二十屆三中全會提出，“深化援外體制機制改革，實現(xiàn)全鏈條管理”。這為處于轉(zhuǎn)型時期的新時代國際發(fā)展合作事業(yè)指明了方向。中國對外援助在近75年的發(fā)展歷程中，始終以順應(yīng)國內(nèi)外形勢變化為主軸，以改革開放為牽引，以綜合國力和國際地位為出發(fā)點，經(jīng)過不斷改革創(chuàng)新，逐漸形成了一套具有中國特色、立足時代需要、指導(dǎo)工作實踐的對外援助體制機制。

　　中國對外援助體制機制的歷史經(jīng)驗

　　回顧中國對外援助體制機制改革道路，我們應(yīng)總結(jié)歷史經(jīng)驗，更好地服務(wù)國家外交總體布局和共建“一帶一路”。

　　第一，對外援助體制機制始終在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)援外工作在不同歷史階段的定位而有所調(diào)整。隨著援外目標(biāo)、規(guī)模和方式的變化，中國援外主管部門和體制機制不斷變遷演進(jìn)。對外援助體制機制在新中國成立后探索起步，在拓展外交空間、擴大對外交往中逐步發(fā)展健全，在改革開放中不斷調(diào)整，在深度參與經(jīng)濟全球化浪潮中逐漸成熟，在黨的十八大以來全面深化改革中逐步轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效。尤其是2018年，黨中央對援外體制機制作出重大調(diào)整，組建了國務(wù)院直屬機構(gòu)國家國際發(fā)展合作署，專司國際發(fā)展合作和對外援助工作。

　　第二，對外援助從啟動伊始便是多主體參與的產(chǎn)物，始終存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的需要。對外援助內(nèi)容廣泛，既有宏觀層面的戰(zhàn)略政策制定和多邊雙邊合作，又有中觀層面的各行業(yè)對接、項目管理，也有微觀層面的設(shè)計施工、技術(shù)應(yīng)用、產(chǎn)品開發(fā)等，其特性決定了參與主體的多元化和分散性，這是各援助國普遍存在的客觀現(xiàn)實。隨著援外資金和方式的不斷拓展，越來越多的政府部門、地方省份、社會組織等面向發(fā)展中國家開展交流合作，部際、央地、公私等各層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)成為管理體制機制中的重要內(nèi)容，一系列統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制應(yīng)運而生，整合發(fā)展資源協(xié)同發(fā)力的呼聲越來越強烈。

　　第三，在大多數(shù)情況下保持了援外項目的全鏈條管理。從廣義上講，援外全鏈條管理的內(nèi)涵是政策、預(yù)算、立項、執(zhí)行、監(jiān)督、評估保持在一個部門下垂直統(tǒng)一管理。在計劃經(jīng)濟時期和改革開放前期，主管部門、“總交貨人”“承建部”均設(shè)有直屬機構(gòu)支撐援外工作的管理與執(zhí)行。在20世紀(jì)70年代“承建部責(zé)任制”階段，地方援外管理機構(gòu)在“承建部”和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，作為援外項目籌建主體負(fù)責(zé)具體執(zhí)行工作?？v觀歷史，盡管援外體制機制歷經(jīng)變遷，但在大多數(shù)時期，主管部門、承擔(dān)行業(yè)援外任務(wù)的部委和地方政府，都在機構(gòu)設(shè)置上保障了援外項目垂直管理鏈條的順暢和連貫。

　　第四，地方政府作為援外管理體系中的重要一環(huán)，具備歷史傳統(tǒng)和豐富經(jīng)驗。在援外的各個階段，地方政府始終占有一席之地。尤其在20世紀(jì)70年代，其參與程度達(dá)到頂峰，項目籌建任務(wù)全部由地方完成。這使得地方政府援外管理水平和能力大大提升，為此后繼續(xù)承接如派遣志愿者、舉辦培訓(xùn)班等援外執(zhí)行項目奠定了基礎(chǔ)。同時，援外醫(yī)療隊、農(nóng)業(yè)示范中心等均采用“以省包國”模式并一直沿用至今，形成了各具特色的援外傳統(tǒng)和經(jīng)驗。目前，部分援外工作直接委托給沿邊省份實施，發(fā)揮地方區(qū)位和資源優(yōu)勢，對中央援外工作形成了有益補充。

　　中國深化對外援助體制機制改革存在內(nèi)外雙動力

　　當(dāng)前，中國對外援助正處于向國際發(fā)展合作轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，具有內(nèi)外雙驅(qū)動。

　　在外部動力方面，首先，從國際總體形勢看，發(fā)展議題的內(nèi)涵不斷外延，全球發(fā)展形勢的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性加劇，國際發(fā)展合作進(jìn)入深度變革期，圍繞援助概念的重新界定、合作和治理范式的轉(zhuǎn)變、發(fā)展敘事的重塑等問題，國際社會正在進(jìn)行新一輪的思辨與革新。

　　其次，從援助國角度看，受經(jīng)濟增長疲軟、保守主義抬頭、地緣政治博弈加劇等因素影響，西方國家的援助利己主義傾向凸顯，更趨于優(yōu)先服務(wù)于本國的政治安全和經(jīng)濟利益，表現(xiàn)出明顯的地緣政治化、意識形態(tài)化、泛安全化甚至武器化趨勢。近些年，美國、英國、日本等主要援助國均對其援外體制機制、政策和實踐進(jìn)行了改革與調(diào)整，以適應(yīng)新的形勢和新的援助目標(biāo)定位。

　　最后，從受援國角度看，隨著“全球南方”的集體覺醒，發(fā)展中國家在全球治理體系中的聲浪明顯提升，沖破西方主導(dǎo)建立的現(xiàn)有國際秩序的意愿愈發(fā)強烈。在國際發(fā)展合作中，發(fā)展中國家的身份已從被動的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的參與者和主導(dǎo)者，追求更大自主權(quán)，對援助需求上升且更趨多元，這使得援助國與受援國的關(guān)系已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦悠降绕栈莨糙A的發(fā)展伙伴關(guān)系。

　　在內(nèi)部動力方面，從對外援助在新時代所發(fā)揮的獨特作用來看，對外援助在國家總體戰(zhàn)略中的地位顯著提升。從團(tuán)結(jié)“全球南方”國家、貢獻(xiàn)全球發(fā)展的角度來看，中國作為“全球南方”國家的一員，已成為發(fā)展中國家經(jīng)濟增長的重要推動力和南南合作的積極引領(lǐng)者，形成了彼此利益深度融合的強大基礎(chǔ)。在發(fā)達(dá)國家援助式微、援助供需缺口持續(xù)拉大的情況下，廣大發(fā)展中國家渴盼中國給予更多更大支持。為此，我們更需要以全球尺度考量對外援助工作，著眼于為全球提供公共產(chǎn)品，總結(jié)分享中國式現(xiàn)代化經(jīng)驗，以中國式現(xiàn)代化促進(jìn)世界共同發(fā)展。

　　從加速實現(xiàn)對外援助向國際發(fā)展合作轉(zhuǎn)型的任務(wù)目標(biāo)來看，轉(zhuǎn)型涉及管理體系、機構(gòu)設(shè)置、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略謀劃、政策制定、制度建設(shè)、項目管理、計劃預(yù)算、資金渠道、方式改革、人才建設(shè)、國際傳播等多項工作，需要通過深化體制機制改革為實現(xiàn)轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。因此，要構(gòu)建符合客觀規(guī)律和時代要求的新時代中國特色國際發(fā)展合作體制機制，整體性提升國際發(fā)展合作事業(yè)的治理能力和水平。

　　（作者系商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院國際發(fā)展合作研究所副研究員；商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院國際發(fā)展合作研究所所長、研究員）