新養(yǎng)老保障理論與政策
日期：2010-08-09 來源：人民網(wǎng)
2010年1月20日，由中國經(jīng)濟社會發(fā)展智庫理事會、中國社會科學(xué)院經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心和首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)聯(lián)合主辦的“新養(yǎng)老保障理論與政策：中國經(jīng)濟社會發(fā)展智庫第二屆高層論壇”在首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)舉行。來自中國社會科學(xué)院、中國人民大學(xué)、清華大學(xué)、福建師范大學(xué)、浙江大學(xué)、南京財經(jīng)大學(xué)、遼寧大學(xué)、杭州市委黨校等近20家單位的近百名專家學(xué)者出席會議。中國社會科學(xué)院副院長高全立、學(xué)部主席團秘書長何秉孟（全國政協(xié)委員）、馬克思主義研究學(xué)部學(xué)部委員程恩富（全國人大代表）和李崇富（全國政協(xié)委員）、拉美研究所所長鄭秉文，中國人力資源和社會保障部養(yǎng)老保險司副司長張建明，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)校長文魁和黨委副書記馮培，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院副院長鄭功成（全國人大常委），浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院院長許為民等領(lǐng)導(dǎo)和著名學(xué)者在會上發(fā)表演講。與會者圍繞論壇主題展開了廣泛而深入的研討，提出了“機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)聯(lián)動的新養(yǎng)老策論”等建設(shè)性新政策?，F(xiàn)將主要觀點綜述如下。
一、完善我國養(yǎng)老保障制度的重要意義
高全立副院長對本次論壇給予了高度評價，認(rèn)為加強養(yǎng)老保障理論與政策研究，不斷推出具有前瞻性、戰(zhàn)略性和全局性的研究成果和政策建言，將對推動我國養(yǎng)老保障事業(yè)快速發(fā)展發(fā)揮重要而積極的作用。與會者一致認(rèn)為，完善我國養(yǎng)老保障制度具有十分重要的意義，有利于促進和諧社會建設(shè)、實施科教興國和人才強國戰(zhàn)略、應(yīng)對國際金融危機。
一是有利于促進和諧社會建設(shè)。高全立指出：養(yǎng)老保障問題是當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一個熱點、焦點和重點問題，非常現(xiàn)實，非常重要，也十分迫切。中國正處在現(xiàn)代化進程的重要戰(zhàn)略期，也是經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化的重要時期，各種利益矛盾與不和諧現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，需要我們處理好各種不同利益群體、經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的關(guān)系。我國養(yǎng)老保障制度的碎片化現(xiàn)狀，加劇了社會不公與不和諧現(xiàn)象，成為影響社會和諧與社會穩(wěn)定的重要因素。因此，要逐步完善養(yǎng)老保障制度，充分發(fā)揮社會保障再分配的調(diào)節(jié)功能，以平衡各方利益，使人民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。十六大以來中央越來越重視社會保障和民生問題，把建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系視為推動科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧的重要工作，保持國家長治久安的重要條件。李崇富等也充分肯定了養(yǎng)老保障制度對和諧社會建設(shè)的重要意義。
二是有利于實施科教興國、人才強國戰(zhàn)略。文魁認(rèn)為，科教興國、人才強國是國家振興、民族復(fù)興的重大戰(zhàn)略和重要國策。改革開放三十年來，這一國策發(fā)揮了無可替代的巨大效應(yīng)，展望未來它將會發(fā)揮更加重要的作用。興國、強國要靠一大批優(yōu)秀人才，如何匯聚優(yōu)秀人才并調(diào)動其積極性是一項系統(tǒng)工程，體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展各個方面，其中就應(yīng)該包括養(yǎng)老保障制度改革和完善。因為比較優(yōu)厚的養(yǎng)老待遇，是鼓勵優(yōu)秀人才投入科教事業(yè)的重要制度安排，有利于人才更崇高的精神追求、退休制度的執(zhí)行、人才隊伍的穩(wěn)定和人才余熱的發(fā)揮。養(yǎng)老保障有其自身的運行規(guī)律和要求，但一定要體現(xiàn)國家意志和重大決策，要充分體現(xiàn)科教興國、人才強國戰(zhàn)略，即養(yǎng)老保障制度改革應(yīng)該把科教興國、人才強國作為首要的指導(dǎo)思想，否則我們的國家戰(zhàn)略就會落空。李崇富等學(xué)者也認(rèn)為，完善養(yǎng)老保障制度有利于科教興國、人才強國等戰(zhàn)略實施。
三是有利于應(yīng)對國際金融危機。張建明提出，越是經(jīng)濟危機越是養(yǎng)老保險社會保障發(fā)展的契機。德國是養(yǎng)老保險發(fā)展的起源地，其養(yǎng)老保險的出現(xiàn)就是在發(fā)生經(jīng)濟危機的時候。也正是養(yǎng)老保險社會保障，抵抗住了經(jīng)濟危機，促進了經(jīng)濟發(fā)展，使其政權(quán)得以鞏固。社會保障給資本主義注入了活力，是社會保障挽救了資本主義。在應(yīng)對國際金融危機過程中，我國養(yǎng)老保險事業(yè)得到了快速發(fā)展，2009年是最關(guān)鍵的一年，解決了8億農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題，在制度上給農(nóng)民養(yǎng)老作了安排。所以，越是經(jīng)濟危機越是養(yǎng)老保險發(fā)展的契機，完善養(yǎng)老保障使我們能更好地應(yīng)對金融危機。首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟學(xué)院副教授朱俊生認(rèn)為，新農(nóng)保在擴內(nèi)需、保增長、應(yīng)對金融危機中具有特殊意義，新農(nóng)保使全體農(nóng)民免除了養(yǎng)老憂患，從而提升其對未來的信心，擴大需求。南京財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院林治芬教授也認(rèn)為，解決中國養(yǎng)老保障問題，是政府啟動內(nèi)需、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大課題。
二、我國養(yǎng)老保險制度改革熱點難點問題
十七大以來，我國養(yǎng)老保險制度改革進程不斷加快，相應(yīng)出現(xiàn)了一些社會廣泛關(guān)注的熱點難點問題。與會代表就事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革、公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革進行了集中討論。
1．關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革問題
2008年3月，國務(wù)院下發(fā)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》（以下簡稱“08方案”），方案的推出和實施引起了社會的強烈反響和廣泛質(zhì)疑，成為我國養(yǎng)老保險制度改革的熱點問題。與會者在肯定事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革必要性基礎(chǔ)上，集中討論了該方案的運行效果及存在問題。主要有以下觀點。
一是改革缺乏配套。程恩富指出，去年兩會期間約有20份不同意“08方案”的意見書正式上報，反映了民心所向。“08方案”對我國事業(yè)單位復(fù)雜性估計不足，忽略了全額財政撥款、差額撥款和自收自支事業(yè)單位之間資金來源的差異，忽略了體制轉(zhuǎn)變時期事業(yè)單位老職工和合同工的不同，忽略了全額撥款事業(yè)單位工資來源單一的事實。鄭功成認(rèn)為，事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革應(yīng)當(dāng)在事業(yè)單位分類改革基礎(chǔ)上，明確不同類型事業(yè)單位性質(zhì)，承擔(dān)與政府相同性質(zhì)公共責(zé)任的單位應(yīng)當(dāng)與政府實行同樣的養(yǎng)老金制度，承擔(dān)與企業(yè)相同性質(zhì)市場責(zé)任的單位應(yīng)當(dāng)與企業(yè)實行同樣的養(yǎng)老保險制度。張建明表示，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革必須在分類、人事制度、工資制度、財政供給體制改革基礎(chǔ)上才能推動。
二是減負(fù)的理由值得商榷。鄭功成認(rèn)為，中國養(yǎng)老制度改革不差錢。一方面隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府財力不斷增長，公共財政對養(yǎng)老保險等民生領(lǐng)域的投入將持續(xù)擴大；另一方面，我國養(yǎng)老保險制度為應(yīng)對老齡化危機已經(jīng)作了相對充分的準(zhǔn)備。全國社會保障基金理事會的戰(zhàn)略儲備基金，統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式，以及土地收益和國有資產(chǎn)收益都將成為我國應(yīng)對養(yǎng)老金制度財政風(fēng)險的積極因素。程恩富認(rèn)為，“08方案”財政減負(fù)作用十分有限。就試點方案中個人繳費而言，事業(yè)單位人員個人繳費為工資的8%，全國事業(yè)單位3000萬人每年總計約300億元，不足目前財政收入的0.5%。
三是方法有失偏頗。程恩富認(rèn)為，“08方案”簡單地沿用企業(yè)改革辦法和為幾百萬公務(wù)員制定新制度的思路，混淆了事業(yè)單位（特別是全額撥款事業(yè)單位）與企業(yè)的性質(zhì)、職能定位等方面的區(qū)別；也人為地將工作性質(zhì)相近的公務(wù)員和事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險制度割裂開來，勢必影響事業(yè)單位人員隊伍的穩(wěn)定。李崇富也認(rèn)為，公益性事業(yè)單位人員與公務(wù)員在工作方式上大體相同或類似，不能用企業(yè)養(yǎng)老保險模式來套千差萬別的事業(yè)單位。
四是時機選擇不當(dāng)。李崇富認(rèn)為，“08方案”的頒布和開始試點，正是國際金融危機發(fā)生和襲來之時，應(yīng)對金融危機必須保增長、保民生、保穩(wěn)定，要靠擴大內(nèi)需，推動經(jīng)濟社會發(fā)展。但按照“08方案”改革，事業(yè)單位人員及其家庭，就有新的后顧之憂，而不敢擴大消費。這不利于舉國一致、同舟共濟、共渡難關(guān)。程恩富也認(rèn)為，提高城鄉(xiāng)居民收入、擴大內(nèi)需是當(dāng)前我國宏觀調(diào)控政策的重點，“08方案”實施將加重事業(yè)單位人員對未來生活的擔(dān)憂，導(dǎo)致多數(shù)人消費意愿下降，影響我國擴大內(nèi)需政策的實效。
五是出臺不合程序。李崇富認(rèn)為，事關(guān)很多人和家庭切身利益的“08方案”，僅靠其行政部門和個別專家設(shè)計，并在五個省市試點前未向社會和利益相關(guān)方征求意見，而且主管部門對全國政協(xié)的有關(guān)提案未作負(fù)責(zé)和周到答復(fù)，其缺陷是顯然的。程恩富認(rèn)為，涉及民生問題的大事，應(yīng)該經(jīng)過較充分的民主程序，真正實現(xiàn)問計于民，也有利于政府同社會各界溝通和理解。但“08方案”事先并未廣泛征求事業(yè)單位及相關(guān)單位意見，也沒有經(jīng)過充分論證等民主程序。
鑒于“08方案”先天不足和運行不佳，學(xué)者們提出要進一步修改和完善方案。李崇富指出：全國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，是一個涉及面廣、政策性強的大問題，必須慎重決策、穩(wěn)妥推進?！?8方案”的設(shè)計動機雖好，但其思路不大可行。希望有關(guān)主管部門考慮對“08方案”重新組織調(diào)研論證、修改完善，廣泛地征求意見，以得到人民群眾理解、認(rèn)同和支持。程恩富認(rèn)為，“08方案”既然是一個試點方案，就可以繼續(xù)探討和完善。張建明也表示，凡是得民心順民意的政策都是充分聽取了各方面意見的結(jié)果。五省市剛剛模擬分類改革，“08方案”真正推行尚早，人力資源和社會保障部門會充分聽取專家學(xué)者反映的意見。
2．關(guān)于公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革問題
“08方案”引發(fā)的一大質(zhì)疑，是公務(wù)員沒有參與養(yǎng)老保險制度改革。公務(wù)員該不該參加、該如何參加養(yǎng)老保險制度改革等相關(guān)問題，也就成為本次論壇難以回避的一個焦點議題。
學(xué)者們普遍認(rèn)為，公務(wù)員應(yīng)該參加養(yǎng)老保險制度改革，而且作為政策制定者應(yīng)該帶頭改革。如果公務(wù)員不參與養(yǎng)老保險制度改革，將會造成新的社會不公，成為我國養(yǎng)老保險制度改革的阻力。李崇富認(rèn)為，推行“08方案”不夠公平，事業(yè)單位與黨政機關(guān)相比在退休待遇上不夠公平?，F(xiàn)在公務(wù)員的工資待遇就已經(jīng)比一般事業(yè)單位高，且無須繳納8%的個人賬戶，其退休待遇也不受市場波動影響?！?8方案”不利于貫徹黨的“尊重知識、尊重人才”方針，也把公務(wù)員自己孤立了起來?！袄先死限k法、新人新辦法”還會造成事業(yè)單位內(nèi)部的不公平，不利于事業(yè)單位的內(nèi)部和諧與整個社會和諧。
程恩富認(rèn)為，“08方案”原本是要縮小企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老待遇的差距，以及由此帶來的社會不公，但實施效果將加大機關(guān)與企事業(yè)單位人員的養(yǎng)老待遇差距，導(dǎo)致新的社會不公。由于事業(yè)單位人員主體是知識分子，集中了大量的中高級知識分子，該方案勢必造成知識分子與公務(wù)員之間的矛盾，不僅影響黨的知識分子政策的貫徹和落實，而且進一步影響我國科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略的實施。
首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟學(xué)院趙耀教授認(rèn)為，作為“08方案”設(shè)計者與制定者的國家機關(guān)公務(wù)員沒有被納入改革范圍，將加深事業(yè)單位工作人員對“08方案”的懷疑心理：因為“08方案”會減少當(dāng)事人的實際利益，所以公務(wù)員才不參加。而懷疑心理將成為改革阻力。
學(xué)者們對公務(wù)員如何參與養(yǎng)老保險制度改革也提出了各自的看法。鄭秉文提出要建立包括公務(wù)員在內(nèi)的大一統(tǒng)社保制度；程恩富提出機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三者聯(lián)動方案；鄭功成提出機關(guān)事業(yè)單位應(yīng)該實行同一個制度。中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）馬克思主義學(xué)院教授黃娟分析了學(xué)術(shù)界相關(guān)研究成果，認(rèn)為學(xué)術(shù)界形成了兩種基本主張：一是聯(lián)動模式。主張機關(guān)應(yīng)與事業(yè)、企業(yè)一起進行養(yǎng)老保險制度改革，或機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革實行三者聯(lián)動。二是獨立模式。主張公務(wù)員暫不參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革，其養(yǎng)老保險制度改革將單獨設(shè)制。這些都表明，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度模式，還是一個遠(yuǎn)沒有解決而又必須首先解決的問題。
3．關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革問題
2003年后，各地開始了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點。十七屆三中全會對建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進行了部署。2009年8月18日，全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作會議召開。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度問題也是本次論壇相對集中的一個論題。
首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)勞動與社會保障系主任、博士生導(dǎo)師呂學(xué)靜教授提出，開展新農(nóng)保試點工作要注意幾大問題：一是中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，新農(nóng)保試點務(wù)必堅持低水平起步，以保障基本養(yǎng)老需求為目標(biāo)，然后逐步提高保障水平。二是堅持政府主導(dǎo)，必須將新農(nóng)保制度建設(shè)作為強化政府對農(nóng)村的公共服務(wù)和擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍的重要舉措，各級財政都應(yīng)有相應(yīng)的投入，多渠道籌集資金。三是不能用行政手段強制農(nóng)民參保，而要用制度優(yōu)越性吸引越來越多的農(nóng)民自愿參保。樹立政府服務(wù)而不是替代、包辦的觀念，讓農(nóng)民更多地關(guān)心、參與制度的建設(shè)。四是必須保持適當(dāng)?shù)膹椥?，與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險制度、農(nóng)民工的養(yǎng)老保險辦法、被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障措施以及計劃生育對象的養(yǎng)老補助政策等相互銜接，保持制度的兼容性。五是堅持調(diào)動中央和地方兩個積極性的原則。要堅持中央政府確定基本原則和主要政策，地方政府因地制宜制定具體辦法，實施分類保障、分級補貼、分層管理、分步推進。
關(guān)于新農(nóng)保制度構(gòu)建與財政支持問題，朱俊生認(rèn)為，新農(nóng)保建設(shè)可以補充家庭保障和土地保障，有利于城鄉(xiāng)融合、推動中國城市化進程。我國已經(jīng)完全具備了構(gòu)建新農(nóng)保制度的條件。我國的新農(nóng)保制度實現(xiàn)了重大制度創(chuàng)新：強調(diào)國家對農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔(dān)的重要責(zé)任，明確政府資金投入的原則要求；在制度模式中確立基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，并由中央財政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金；明確地方政府對于農(nóng)民養(yǎng)老保險繳費的補貼制度。但該制度也存在中西部經(jīng)濟狀況不同可能帶來的籌資難度、農(nóng)保基金如何實現(xiàn)保值與增值等問題。從總體上說新農(nóng)保制度構(gòu)建不存在財政支持問題，但財政能力問題會體現(xiàn)在地區(qū)結(jié)構(gòu)差異上。由此，他提出要重構(gòu)政府間的財政關(guān)系：中央財政對中西部地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補助，對東部地區(qū)補助50%；地方財政對農(nóng)民繳費實行補貼。他還提出，政府要加大民生保障方面的投入，實現(xiàn)從“經(jīng)濟建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型。
浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院思想政治理論教研部主任孫音音副教授對發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老模式問題進行了探討。她指出，發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展綜合實力，為農(nóng)村實行社會化養(yǎng)老奠定了基礎(chǔ)。隨著家族主義生存土壤的逐漸消融、比較普遍的“空巢”現(xiàn)象、傳統(tǒng)農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的趨于解體，孝親養(yǎng)老傳統(tǒng)也漸行漸遠(yuǎn)。但由于“養(yǎng)兒防老”情結(jié)的揮之不去、對親緣與地緣文化環(huán)境的依賴和依戀，使居家養(yǎng)老依然成為這些地區(qū)養(yǎng)老首選。于是，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老應(yīng)運而生。它不改變農(nóng)村老人居住地，保證老人在故土環(huán)境和熟人社會中養(yǎng)老；靈活而人性化的服務(wù)，為老年人生活提供較為輕松自在的自我設(shè)計空間；為老年人營造社會活動氛圍，擴大社會交往圈子，增加新的生活內(nèi)容。目前，寧波地區(qū)探索了頗具特色的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)模式：“1+1+X”，即一支居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍——主要為經(jīng)濟困難、生活難以自理的老年人提供上門免費服務(wù)；各村的居家養(yǎng)老服務(wù)中心；若干個農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為兩個“1”做好服務(wù)體系的支持和配合，其中老年協(xié)會是服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分。
三、結(jié)合我國國情借鑒國外養(yǎng)老保障建設(shè)經(jīng)驗
與會學(xué)者提出，我國養(yǎng)老保障制度建設(shè)起步較晚，需要學(xué)習(xí)、吸收、借鑒國外有益的養(yǎng)老保障制度及其建設(shè)經(jīng)驗，但借鑒國際經(jīng)驗不能照搬照抄，必須與中國國情相結(jié)合。
1．關(guān)于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革
多數(shù)學(xué)者強調(diào)，在席卷全球的養(yǎng)老保障改革浪潮中，強調(diào)個人責(zé)任、減輕財政壓力、統(tǒng)一保障制度已經(jīng)成為大勢所趨，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)該順應(yīng)這一趨勢。針對公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革問題，鄭秉文通過研究國外經(jīng)驗認(rèn)為，在改革公務(wù)員養(yǎng)老保險制度過程中，國際社會呈現(xiàn)出的明顯趨勢之一，是分立的制度向統(tǒng)一的制度轉(zhuǎn)變。程恩富認(rèn)為，機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)實現(xiàn)三者聯(lián)動，就是順應(yīng)國際社會養(yǎng)老保險制度改革發(fā)展趨勢和潮流。福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院吳宏洛教授認(rèn)為，各國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度基本有兩種：一是公務(wù)員單獨實行一套養(yǎng)老保險制度；一是進入國家基本養(yǎng)老保險制度，再輔以補充養(yǎng)老保險。近二十年來，日本、美國、新加坡等國家對公務(wù)員養(yǎng)老保險制度相繼進行了改革，普遍將其納入了統(tǒng)一的國家基本制度范圍。因此，她也主張我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)該包括機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)。與此同時，學(xué)者們也強調(diào)，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革借鑒國際經(jīng)驗必須結(jié)合中國國情。李崇富針對我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，指出要借鑒世界各國的做法，但不能照搬，一定要符合中國實際情況，構(gòu)建中國特色事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，盡量體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性。就公務(wù)員是否參與養(yǎng)老保險制度改革，黃娟發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界都主張借鑒國際經(jīng)驗，但不同學(xué)者卻得出不同結(jié)論：聯(lián)動模式與獨立模式，說明如何借鑒國際經(jīng)驗本身也值得研究。