黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，標(biāo)志著我國預(yù)算制度改革邁向新的階段。2020年10月1日，修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》正式實(shí)施，標(biāo)志著我國預(yù)算制度體系的進(jìn)一步成熟和完善。黨的十九屆五中全會指出，要深化預(yù)算管理制度改革，強(qiáng)化對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)。推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理，為預(yù)算管理制度改革指明了新方向。

　　隨著人民日益增長的美好生活需要的不斷滿足，社會公眾對于公共品需求的數(shù)量與質(zhì)量將進(jìn)入到一個(gè)更高的層次。如何通過有效的預(yù)算工具創(chuàng)新與制度改革滿足日益增長的社會公共品需求，以公共品有效供給為目標(biāo)或?qū)⒊蔀槲磥砦覈A(yù)算管理制度改革的重要內(nèi)容。

　　契合預(yù)算改革需要 

　　所謂公共品有效供給，即公共品的供給與需求實(shí)現(xiàn)基本均衡的狀態(tài)，此時(shí)，公共品的社會邊際收益等于社會邊際成本，資源配置在公共品的消費(fèi)與生產(chǎn)中實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)。然而，“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象的存在使得公共產(chǎn)品成本的合理分?jǐn)傋兊美щy，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中公共品供給不足成為一種常態(tài)。同時(shí)，由于供給制度與公共政策的周期性脫節(jié)，財(cái)政資金配置手段的陳舊，以及預(yù)算執(zhí)行過程與結(jié)果缺乏制度性約束等原因，公共品過度供給與保障不足的情形時(shí)有發(fā)生。

　　超越傳統(tǒng)預(yù)算制度對合規(guī)性、完整性、年度性等預(yù)算原則的關(guān)注，以公共品有效供給為目標(biāo)改革預(yù)算制度，將更加注重預(yù)算與其他宏觀政策的匹配，重視公共品有效供給在社會偏好表達(dá)上對政策制定的影響，及時(shí)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)與公共品需求相匹配。以公共品有效供給為目標(biāo)的預(yù)算制度改革，在解決公共需求偏好表達(dá)難題、政策目標(biāo)遵循、資源配置排序、可持續(xù)保障、結(jié)果評價(jià)等方面具有突出優(yōu)勢。

　　提高預(yù)算融合水平 

　　準(zhǔn)確界定公共需求偏好的表達(dá)是公共品有效供給所要面對的第一個(gè)難題。長期以來，公共品均衡分析中所依據(jù)的理性人假設(shè)及帕累托最優(yōu)準(zhǔn)則對現(xiàn)實(shí)中公共需求偏好的形成與異質(zhì)性問題的存在始終缺乏足夠的解釋力和實(shí)踐證據(jù)。而在制度改良方面，預(yù)算的實(shí)踐與發(fā)展為公共需求偏好的理性表達(dá)提供了重要平臺，并為公共決策（做事）與財(cái)政保障（花錢）的有機(jī)整合提供了契機(jī)。因此，需要逐步深化預(yù)算制度與其他公共政策制定過程的全方位融合。

　　自20世紀(jì)80年代末巴西率先實(shí)施參與式預(yù)算制度以來，這一模式在許多發(fā)展中國家得到積極探索。時(shí)至今日，隨著我國政府治理改革的不斷深入，公眾參與在預(yù)算制度改革中的作用仍然有待提升。在力求降低參與成本，提高社會成員合作意愿與民主質(zhì)量的同時(shí)，應(yīng)最大限度地在公共決策階段的反復(fù)磋商中有效識別公共需求偏好，從而避免公共品供給的效率損失。

　　與此同時(shí)，需要用前瞻性的視角構(gòu)建預(yù)算規(guī)劃與政策執(zhí)行的制度性銜接。受年度預(yù)算平衡與投入預(yù)算的影響，我國預(yù)算與政策有脫節(jié)現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在：預(yù)算規(guī)劃與預(yù)算執(zhí)行部門間的協(xié)調(diào)合作不足；基數(shù)預(yù)算與法定支出對財(cái)政資源分配的固化；財(cái)政資金閑置沉淀與大規(guī)模舉債投資并存，以及公共設(shè)施重建設(shè)輕維護(hù)等問題。這是公共品有效供給需要解決的第二個(gè)問題。

　　為了保障稀缺的財(cái)政資源被有效引向公共政策的既定方向而非隨意偏離，避免出現(xiàn)增長有余而發(fā)展不足的公共品有效供給缺失，跨年度預(yù)算平衡與中期財(cái)政規(guī)劃的改革實(shí)踐就顯得尤為重要。從2015年起，我國開始實(shí)行3年滾動預(yù)算，這為建立預(yù)算保障與政策變化的周期性銜接提供了必要的制度空間。通過科學(xué)預(yù)測、分析現(xiàn)行政策的延續(xù)、調(diào)整及退出對財(cái)政收支的影響，以及新政策的加入對財(cái)政空間的要求，形成政策引導(dǎo)預(yù)算、預(yù)算約束政策的互動循環(huán)。從而確保以公共品有效供給為目標(biāo)的預(yù)算政策改革能夠得到充分及時(shí)的財(cái)力保障，同時(shí)，又避免不合理的過度供給、低效供給對財(cái)政可持續(xù)性的損害。

　　優(yōu)化預(yù)算配置手段 

　　首先，強(qiáng)調(diào)以政策規(guī)劃為基礎(chǔ)的財(cái)政資源配置方法與財(cái)政盈余的重要性。隨著社會進(jìn)步與人民生活水平的不斷提高，公眾對于公共品需求的種類、規(guī)模、質(zhì)量不斷變化，這些都涉及對稀缺財(cái)政資源的重新配置。以基數(shù)為前提只能對增量進(jìn)行調(diào)整的傳統(tǒng)預(yù)算模式，一方面僵化了大多數(shù)的公共資源配置，另一方面由基數(shù)引發(fā)的收入驅(qū)動（而非政策驅(qū)動）割裂了政策目標(biāo)與預(yù)算的聯(lián)系，使得在公共品有效供給問題上存在的老問題、出現(xiàn)的新情況無法得到根本性解決。

　　近年來，我國已逐步邁入中期支出框架的預(yù)算制度改革，以“基線”代替“基數(shù)”的預(yù)算方法變革愈加重要。所謂“基線”即保持現(xiàn)行政策與規(guī)劃不變，政府根據(jù)未來（通常指3—5年）所需的支出、收入，以及赤字/盈余、債務(wù)的預(yù)期等信息給出“線上”預(yù)算數(shù)。相對于“基線”，由于政策調(diào)整、變更導(dǎo)致的未來預(yù)算估計(jì)數(shù)的變化則被稱為“線上”。

　　這種預(yù)算方法的優(yōu)點(diǎn)之一就在于保障了政策驅(qū)動預(yù)算的優(yōu)先性，從而為公共品有效供給的財(cái)政資源配置調(diào)整奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。同時(shí)，由于多年來我國“逆周期”財(cái)政政策調(diào)節(jié)缺乏約束，各級政府對于赤字的關(guān)注遠(yuǎn)超盈余，這就使得“線上”財(cái)政空間的大小與配置問題常被忽視，不利于政策優(yōu)化及公共品的有效供給。隨著技術(shù)進(jìn)步與管理效能的提升，完成與既定相同預(yù)算目標(biāo)所需要的成本很可能會下降，進(jìn)而釋放出“節(jié)約紅利”，這一過程中的主觀努力與客觀效果應(yīng)得到及時(shí)識別與確認(rèn)，并通過必要的激勵(lì)機(jī)制重新配置這部分資源，提高公共品有效供給水平。

　　其次，重視規(guī)劃預(yù)算在資源整合與成果聯(lián)結(jié)中的積極作用。規(guī)劃預(yù)算是為完成某一特定公共目標(biāo)而形成的若干相關(guān)活動的集合，其最大特征在于改變了傳統(tǒng)分行列支預(yù)算以“科目”為中心的縱向等級配置財(cái)政資源的方式，采用以規(guī)劃目標(biāo)為紐帶的橫向部門間財(cái)政資源配置模式。規(guī)劃預(yù)算保障了財(cái)政支出始終圍繞政策以及成果的取得進(jìn)行資源配置，在一定程度上降低了財(cái)政資源單純異化為按公共部門加以分配的缺陷，使得在同一規(guī)劃目標(biāo)下分散并碎片化于不同組織、不同科目的財(cái)政資源得以統(tǒng)籌整合。這對于切實(shí)解決公共品供給過程中組織協(xié)調(diào)不力、成果責(zé)任缺失，以及資本支出與經(jīng)常支出錯(cuò)配等問題具有重要意義。

　　增強(qiáng)預(yù)算績效管理能力 

　　財(cái)政支出的績效是檢驗(yàn)公共品供給有效性以及預(yù)算與政策間協(xié)調(diào)性的重要依據(jù)。2018年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的出臺，標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理改革駛?cè)肟燔嚨?。但要真正做到以支出績效引?dǎo)、評價(jià)、調(diào)整公共品供給行為，實(shí)現(xiàn)公共品有效供給，還需要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)各級政府的預(yù)算績效管理能力。

　　一是建立以預(yù)期績效評審為基礎(chǔ)的公共決策與預(yù)算申報(bào)機(jī)制。通過事前績效評估對新制定的財(cái)政政策與項(xiàng)目展開可行性分析，對于成本與效果不匹配，未能有效回應(yīng)公共品供給不足且不具備戰(zhàn)略優(yōu)先性的政策與項(xiàng)目不納入預(yù)算安排。

　　二是制定績效目標(biāo)與預(yù)算管理在規(guī)劃、申請、審批、執(zhí)行、評價(jià)、公開全過程的同步化操作規(guī)程，最大限度地減少“錢等項(xiàng)目，項(xiàng)目等錢”情況的出現(xiàn)。

　　三是整合、凝練績效評價(jià)指標(biāo)，規(guī)避技術(shù)性陷阱。財(cái)政績效是否滿足公共品有效供給的要求，內(nèi)部成本控制與外部滿意度反饋缺一不可。前者反映供給側(cè)激勵(lì)，后者體現(xiàn)需求方壓力，績效指標(biāo)選擇即應(yīng)以此為核心并避免對合規(guī)性等其他指標(biāo)的過多偏重。

　　四是形成規(guī)范的績效結(jié)果分析框架。績效結(jié)果分別在多大程度上受客觀因素與主觀努力的影響，績效不佳是由于政策優(yōu)先性受到?jīng)_擊帶來的資金投入不足，還是管理質(zhì)量問題，都需要展開深入分析，才能為預(yù)算管理機(jī)制的設(shè)計(jì)提供科學(xué)依據(jù)。

　　五是科學(xué)設(shè)計(jì)績效激勵(lì)與糾錯(cuò)機(jī)制。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，越來越多的公共品產(chǎn)出、效果、成本能夠得到可靠、真實(shí)的計(jì)量與查證，這也為優(yōu)化預(yù)算績效管理水平提供了前提條件。在此基礎(chǔ)上，預(yù)算管理的激勵(lì)機(jī)制應(yīng)得到充分重視。

　?。ū疚南祰疑缈苹鹬卮箜?xiàng)目“中國的政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究”（16ZDA066）、遼寧省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目“地方公共預(yù)算支出績效管理改革政策評估與影響因素研究”（LN2020Q19）階段性成果） 

　?。ㄗ髡邌挝唬簴|北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）