為加快完善中國(guó)特色社會(huì)保障體系提供借鑒
日期：2010-09-02 來(lái)源：人民網(wǎng)
建立和完善中國(guó)特色社會(huì)保障體系，是深化改革的重要任務(wù)，是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要內(nèi)容。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者對(duì)世界社會(huì)保障發(fā)展問(wèn)題做了較為深入的研究，力求總結(jié)和把握社會(huì)保障發(fā)展的規(guī)律，為推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障改革和發(fā)展、加快完善中國(guó)特色社會(huì)保障體系提供借鑒。
發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展的趨勢(shì)
社會(huì)保障發(fā)展水平與一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段密切相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度的共同特點(diǎn)是：建立時(shí)間較長(zhǎng)，覆蓋面較廣，體系比較完備，保障水平較高。社會(huì)保障建設(shè)面臨的共同問(wèn)題是：人口老齡化嚴(yán)重，社會(huì)保障財(cái)務(wù)壓力增大。近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障改革主要圍繞公平與效率問(wèn)題展開(kāi)，在多樣化發(fā)展中呈現(xiàn)以下幾個(gè)主要趨勢(shì)。
實(shí)行多層次養(yǎng)老保障，降低公共養(yǎng)老金給付壓力。為了應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的巨大養(yǎng)老金給付壓力，各國(guó)政府在實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投保補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)或進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，形成多支柱、多層次的養(yǎng)老保障體系。比如，德國(guó)2001年和2004年兩次改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立以法定養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)為補(bǔ)充的三層次養(yǎng)老保障；瑞典在20世紀(jì)80年代分別建立了工人、白領(lǐng)雇員、中央政府雇員、地方政府雇員職業(yè)養(yǎng)老金。實(shí)行多層次養(yǎng)老保障制度，可以充分發(fā)揮企業(yè)、個(gè)人以及社會(huì)組織在養(yǎng)老保障中的作用，促進(jìn)保障水平提高和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。
引入市場(chǎng)機(jī)制，提高社會(huì)保障制度運(yùn)行效率。社會(huì)保障是一種準(zhǔn)公共物品，快速膨脹的社會(huì)保障支出表明其存在被過(guò)度消費(fèi)的可能。有鑒于此，很多發(fā)達(dá)國(guó)家把引入市場(chǎng)機(jī)制作為提高制度運(yùn)行效率、減少浪費(fèi)的有效手段。比如，將社會(huì)保障基金的集中性壟斷管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⑿愿?jìng)爭(zhēng)管理；鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)參與社會(huì)保障項(xiàng)目管理。引入市場(chǎng)機(jī)制比較成功的領(lǐng)域是醫(yī)療保險(xiǎn)。比如，實(shí)行全民免費(fèi)醫(yī)療的英國(guó)，20世紀(jì)90年代通過(guò)適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和社會(huì)資源，提高了醫(yī)療服務(wù)效率。德國(guó)、加拿大、法國(guó)、比利時(shí)、奧地利、盧森堡、荷蘭和瑞士等國(guó)均采取了加強(qiáng)疾病保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)、與醫(yī)院簽訂醫(yī)療服務(wù)合同、限制藥品價(jià)格和提高患者自付比例等措施，在保障人民基本健康權(quán)的前提下控制醫(yī)療成本過(guò)快增長(zhǎng)。
適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件變化，完善保障項(xiàng)目。20世紀(jì)后期，家庭小型化、人口老齡化和預(yù)期壽命延長(zhǎng)，不但使發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度面臨巨大的資金壓力，而且使老年人生活護(hù)理成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。一方面，現(xiàn)代家庭的照料功能逐漸弱化；另一方面，由于有較高的醫(yī)療福利，相當(dāng)一部分老人需要生活護(hù)理時(shí)會(huì)選擇住進(jìn)醫(yī)院，從而占用大量的醫(yī)療資源，帶來(lái)嚴(yán)重醫(yī)療赤字。為了在降低費(fèi)用的同時(shí)保證老年人生活質(zhì)量，20世紀(jì)90年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛建立了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，對(duì)老人入住醫(yī)療機(jī)構(gòu)或在家中接受他人護(hù)理所產(chǎn)生的各種費(fèi)用給予補(bǔ)償。目前，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度在發(fā)達(dá)國(guó)家方興未艾，并向保障老年人的醫(yī)療照顧、精神慰藉和生活照料方向發(fā)展，由此也催生了一個(gè)新的產(chǎn)業(yè)——老年產(chǎn)業(yè)。
發(fā)揮社會(huì)保障制度的經(jīng)濟(jì)功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會(huì)保障制度不僅是一項(xiàng)有利于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、保障人們生活的社會(huì)制度，而且具有促進(jìn)勞動(dòng)力再生產(chǎn)、創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、平緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)等重要經(jīng)濟(jì)功能。很多發(fā)達(dá)國(guó)家將社會(huì)保障制度視為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力流動(dòng)的重要工具。20世紀(jì)70年代以來(lái)，“社保制度作為一個(gè)生產(chǎn)要素”的命題開(kāi)始出現(xiàn)并日益引起人們重視，相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)思路也發(fā)生變化，社會(huì)保障制度在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著更為積極的角色。比如，歐盟為了擴(kuò)大就業(yè)人口規(guī)模，為社會(huì)保障制度改革確立了“就業(yè)友好型”的目標(biāo)，將失業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)由保障失業(yè)者的生活改變?yōu)楣膭?lì)人們尋找工作。在應(yīng)對(duì)此次國(guó)際金融危機(jī)導(dǎo)致的就業(yè)壓力中，歐盟積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的社會(huì)保障改革取向在其經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中得到明顯體現(xiàn)。美國(guó)則利用現(xiàn)金補(bǔ)貼等社會(huì)救助政策，刺激消費(fèi)需求。前不久，美國(guó)通過(guò)的醫(yī)改方案是“社保制度作為一個(gè)生產(chǎn)要素”的又一具體體現(xiàn)。
普遍性和全民化原則被更廣泛地接受。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，盡管發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障改革仍以增收節(jié)支、控制成本過(guò)快上漲為主要目標(biāo)，但制度普遍性和全民化的原則并沒(méi)有動(dòng)搖，維護(hù)社會(huì)公平依然是基本價(jià)值取向。日本作為少子、高齡化最嚴(yán)重的國(guó)家之一，雖然也采取了諸如合理確定自付比例、控制醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目等措施抑制醫(yī)療費(fèi)用過(guò)快增長(zhǎng)，但在2006年醫(yī)療保險(xiǎn)改革中依然明確提出“國(guó)民皆保險(xiǎn)”的原則。一些社會(huì)保障制度尚未達(dá)到全民覆蓋的發(fā)達(dá)國(guó)家一方面在努力控制某些項(xiàng)目費(fèi)用過(guò)快上漲，另一方面把制度覆蓋全民作為重要目標(biāo)。奧巴馬政府的醫(yī)改方案終獲通過(guò)，說(shuō)明即便在美國(guó)這樣強(qiáng)調(diào)效率的國(guó)家，社會(huì)保障的普遍性和全民化仍然在向前推進(jìn)。
社會(huì)保障在發(fā)達(dá)國(guó)家已有120多年的發(fā)展歷史，歷經(jīng)多次世界經(jīng)濟(jì)蕭條而日益完善，在紓解社會(huì)矛盾、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安等方面顯示出強(qiáng)大功能。總體上看，提高效率并努力實(shí)現(xiàn)效率與公平之間的平衡，是發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展和改革的方向。
新興市場(chǎng)國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展的趨勢(shì)
受發(fā)展水平所限，新興市場(chǎng)國(guó)家社會(huì)保障制度建立較晚、保障水平較低，目前多處于建立和完善階段。新興市場(chǎng)國(guó)家很多是轉(zhuǎn)型國(guó)家，其發(fā)展階段和發(fā)展中所遇到的問(wèn)題與我國(guó)有頗多相似之處，因而具有重要的研究?jī)r(jià)值。
責(zé)任共擔(dān)是新興市場(chǎng)國(guó)家社會(huì)保障制度普遍采取的原則。比如，俄羅斯于1990年建立獨(dú)立于國(guó)家預(yù)算的養(yǎng)老基金，由國(guó)家、單位和個(gè)人三方負(fù)擔(dān)；1993年正式實(shí)行強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)制度，由企業(yè)和個(gè)人共同繳納保險(xiǎn)費(fèi)用。同俄羅斯相似，白俄羅斯建立了失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療或工傷保障制度，國(guó)家、地方財(cái)政、企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)人都承擔(dān)一定的社會(huì)保障義務(wù)。
多層次保障相結(jié)合是許多新興市場(chǎng)國(guó)家社會(huì)保障特別是養(yǎng)老保障的發(fā)展趨勢(shì)。人口老齡化的到來(lái)和發(fā)達(dá)國(guó)家的前車之鑒，使許多新興市場(chǎng)國(guó)家在社會(huì)保障制度建立或改革初期就形成了多層次保障的發(fā)展導(dǎo)向。俄羅斯2002年1月開(kāi)始的第二階段養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革規(guī)定，退休人員的養(yǎng)老金由基本養(yǎng)老金、強(qiáng)制養(yǎng)老保險(xiǎn)金和養(yǎng)老儲(chǔ)蓄金三部分組成。阿根廷于1994年建立了新的混合式養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，由全國(guó)統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、輔助的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃或積累性的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃組成，并賦予參保人員在后兩者中選擇的權(quán)利。波蘭在1998—2000年建成了包括強(qiáng)制性的公共養(yǎng)老金、強(qiáng)制性的私營(yíng)養(yǎng)老金和自愿性的私人養(yǎng)老金的“三支柱體系”。
擴(kuò)大覆蓋范圍成為新興市場(chǎng)國(guó)家社會(huì)保障的發(fā)展方向。比如，針對(duì)家政服務(wù)人員無(wú)保障的情況，阿根廷政府2006年頒布法令，要求家政服務(wù)人員從當(dāng)年起全部參加強(qiáng)制性社會(huì)保障。菲律賓社會(huì)保障機(jī)構(gòu)于2002年啟動(dòng)了解決非正規(guī)勞動(dòng)者社會(huì)保障問(wèn)題的計(jì)劃。印度政府于2004年為非正式部門(mén)的就業(yè)者提供養(yǎng)老金計(jì)劃、醫(yī)療保險(xiǎn)和個(gè)人事故保險(xiǎn)，并確保最貧困的人包括農(nóng)民享受到社會(huì)保障。
對(duì)我國(guó)的啟示
我國(guó)的社會(huì)保障體系建設(shè)是新中國(guó)成立以后從零起步的，改革開(kāi)放以來(lái)取得了巨大進(jìn)步。目前，中國(guó)特色社會(huì)保障框架體系已初步建立：基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度基本建立并逐步完善，以最低生活保障為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系基本形成，各項(xiàng)社會(huì)保障覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，保障水平穩(wěn)步提高。但總體上看，我國(guó)社會(huì)保障體系還存在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、制度運(yùn)行效率低等問(wèn)題。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)學(xué)者對(duì)加快完善中國(guó)特色社會(huì)保障體系提出了建議。
樹(shù)立共建共享的社會(huì)保障理念，為加快完善中國(guó)特色社會(huì)保障體系奠定認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。共建，是有勞動(dòng)能力者的共建；共享，是改革發(fā)展成果的全民共享。共建著眼于效率，共享著眼于公平，二者互為條件、互為依托。在共建中共享、在共享中共建，生動(dòng)詮釋了公平正義這一中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，是公平與效率相統(tǒng)一的要求在社會(huì)保障領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。只有在全社會(huì)樹(shù)立共建共享的社會(huì)保障理念，才能維護(hù)好人民群眾的社會(huì)保障權(quán)益，形成全社會(huì)共同參與社會(huì)保障事業(yè)、全體人民共享改革發(fā)展成果的良好局面。
堅(jiān)持社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，努力實(shí)現(xiàn)人人享有基本生活保障的目標(biāo)。世界各國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展都經(jīng)歷了從制度殘缺、不健全到逐步調(diào)整、健全的過(guò)程。從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)保障規(guī)模和水平只有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，才能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧增添動(dòng)力。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，應(yīng)當(dāng)建立惠及全民的社會(huì)保障制度，把人人享有基本生活保障作為優(yōu)先目標(biāo)。
深化社會(huì)保障制度改革，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策銜接，推進(jìn)各類社會(huì)保障制度整合。主要內(nèi)容是：以城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障為長(zhǎng)期目標(biāo)，健全農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目；加快制度整合，提高基金統(tǒng)籌層次，建立多層次保障體系；以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，逐步將各類人員納入社會(huì)保障覆蓋范圍，逐步實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障制度的統(tǒng)一和城鄉(xiāng)銜接；以發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的作用為方向，完善失業(yè)保險(xiǎn)制度；以治本脫貧和發(fā)揮人的潛能為目標(biāo)，推動(dòng)最低生活保障制度向綜合救助的方向發(fā)展；以動(dòng)員社會(huì)資源為著力點(diǎn)發(fā)展福利事業(yè)、慈善事業(yè)；穩(wěn)步增加財(cái)政性社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重，財(cái)政性社會(huì)保障投入重點(diǎn)向農(nóng)民、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、城市無(wú)業(yè)人員和城鄉(xiāng)殘疾人等特殊困難人群傾斜。
加快制定和完善社會(huì)保障法律法規(guī)，增強(qiáng)社會(huì)保障的強(qiáng)制性、規(guī)范性、穩(wěn)定性。社會(huì)保障作為通過(guò)國(guó)家立法強(qiáng)制實(shí)施的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，必須有完善的法律法規(guī)作保證。世界各國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的歷史證明，社會(huì)保障法制完善的國(guó)家，制度穩(wěn)定性、規(guī)范性都比較強(qiáng)，制度目標(biāo)能得到較好實(shí)現(xiàn)。目前，我國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)滯后于發(fā)展需要，導(dǎo)致政策執(zhí)行隨意性大、制度穩(wěn)定性差的問(wèn)題比較突出。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)保障法律法規(guī)建設(shè)，加快社會(huì)保障立法步伐。