擴(kuò)大對(duì)社會(huì)福利事業(yè)的財(cái)政支持

　日期：2010-09-03   來(lái)源：人民網(wǎng)

世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明：社會(huì)福利支出和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本上是成正比的關(guān)系，一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，用于社會(huì)福利的支付水平也越高；國(guó)家公共財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)應(yīng)該隨著社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和社會(huì)福利體系的變化而調(diào)整。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的不平衡，是處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)面臨的一個(gè)重要問(wèn)題，必須高度重視。

　　我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展存在的主要問(wèn)題

　　目前學(xué)術(shù)界和有關(guān)政府部門(mén)仍沒(méi)有對(duì)“社會(huì)福利”的確切定義達(dá)成一致意見(jiàn)，特別是社會(huì)福利與社會(huì)保障的關(guān)系的還沒(méi)有最后定論。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為：社會(huì)福利是主權(quán)國(guó)家依據(jù)相關(guān)法律和社會(huì)政策，向部分或全體公民實(shí)施的無(wú)償?shù)摹⒏哔|(zhì)量的社會(huì)服務(wù)保障制度，是一個(gè)主權(quán)國(guó)家社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略組成部分。馬丁(Madin)和查爾德(Zald)指出：“社會(huì)福利的目的在于使有需要的人們獲得社會(huì)和個(gè)人的最低水平的保障”。完善的社會(huì)福利制度是一個(gè)國(guó)家社會(huì)文明與進(jìn)步的象征，整體社會(huì)福利水平是社會(huì)和諧程度的重要標(biāo)志。建國(guó)以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)福利事業(yè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，傳統(tǒng)福利制度日益暴露出一系列不適應(yīng)新社會(huì)環(huán)境的弊端。

　?。ㄒ唬┥鐣?huì)福利事業(yè)在制度上沒(méi)有得到保證。中國(guó)的社會(huì)保障法律體系包括五大項(xiàng)目。社會(huì)保險(xiǎn)的宗旨在于為人們諸如生老病死這些一般生活風(fēng)險(xiǎn)提供保護(hù)；社會(huì)補(bǔ)償旨在為人們?cè)谠庥鱿駪?zhàn)爭(zhēng)、暴力行為這些特殊的生活風(fēng)險(xiǎn)而受到損害時(shí)提供保護(hù)；社會(huì)救濟(jì)的目的是為那些不能從社會(huì)保險(xiǎn)或者社會(huì)補(bǔ)償中獲得待遇或者從社會(huì)保險(xiǎn)或社會(huì)補(bǔ)償中獲得的待遇不能維持其基本生活需要的人們提供保護(hù)；而社會(huì)福利的基本功能是確保人們有效發(fā)揮功能，降低社會(huì)不平等，提高社會(huì)成員生活質(zhì)量，營(yíng)造機(jī)會(huì)平等的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)人的最大化發(fā)展和發(fā)掘人的潛能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高社會(huì)質(zhì)量(Smith，1965)。顯然，我國(guó)的社會(huì)福利只是社會(huì)保障制度體系中的一個(gè)子項(xiàng)目，從而在制度上降低了社會(huì)福利的地位及其重要性。而在發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是西方發(fā)達(dá)的“福利國(guó)家”，社會(huì)福利已經(jīng)不再是社會(huì)保障制度體系中的一個(gè)分支，而是一種國(guó)家的社會(huì)法律制度。在我國(guó)，尤其是當(dāng)主要負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)的勞動(dòng)部改組為“勞動(dòng)和社會(huì)保障部”之后，代表強(qiáng)制性、普遍性原則的，與國(guó)民工作年限相聯(lián)系的社會(huì)保險(xiǎn)制度得以加強(qiáng)，但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力的制約，社會(huì)保險(xiǎn)在目前的國(guó)情下無(wú)法覆蓋全部人群，從而造成了新的社會(huì)不公平。同時(shí)，為弱勢(shì)群體提供幫助的社會(huì)福利事業(yè)沒(méi)有得到相同程度的重視和發(fā)展。

　?。ǘ┮云髽I(yè)改革為核心的經(jīng)濟(jì)體制改革缺少對(duì)社會(huì)福利制度的考慮。國(guó)有企業(yè)改革必然使企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但是企業(yè)改革過(guò)程中沒(méi)有周密考慮福利制度導(dǎo)致不少問(wèn)題出現(xiàn)：首先是企業(yè)的福利待遇將企業(yè)與職工緊緊地拴在一起（例如單位分配的住房、單位為員工購(gòu)買(mǎi)的商業(yè)保險(xiǎn)等，形成了企業(yè)與職工之間的人身依附關(guān)系），不同企業(yè)或單位，職工的福利待遇會(huì)有很大差異，有些單位職工的福利甚至高于工資，這就阻礙勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成；其次，部分企事業(yè)單位優(yōu)厚的福利待遇由于是平均分配，其不但沒(méi)有發(fā)揮激勵(lì)勞動(dòng)者積極性的功能，反而助長(zhǎng)了人們的懶惰和依賴(lài)心理，影響企業(yè)的績(jī)效；再次，經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化，農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，進(jìn)入不同所有制企業(yè)和單位就業(yè)，他們連最基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)待遇都享受不到，何談享受社會(huì)福利待遇，這種從制度建立之初就對(duì)農(nóng)民實(shí)行的不平等待遇，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下不能再延續(xù)下去，否則會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)隔離的二元結(jié)構(gòu)也無(wú)法打破。

　?。ㄈ┪覈?guó)社會(huì)福利事業(yè)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足人民群眾對(duì)福利服務(wù)的迫切需求。這一突出問(wèn)題在西部等經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的表現(xiàn)尤為明顯。所以，加快社會(huì)福利的普及和社會(huì)化進(jìn)程是多么重要，從而也證明了社會(huì)福利有其存在和發(fā)展的可能性和必然性。只有大力發(fā)展與建設(shè)社會(huì)福利基礎(chǔ)設(shè)施，才可能進(jìn)一步加快福利事業(yè)的發(fā)展步伐。

　　當(dāng)然，相關(guān)職能部門(mén)和各界專(zhuān)業(yè)人士已經(jīng)開(kāi)始重新審視我國(guó)的福利政策制度，探討重構(gòu)社會(huì)保障體系。社會(huì)福利事業(yè)存在的問(wèn)題，有其歷史遺留的客觀(guān)制約因素，這需要在實(shí)踐中不斷改革才能建設(shè)一個(gè)完善、健全的社會(huì)福利保障體系。

　　政府角色錯(cuò)位和公共財(cái)政支出不足導(dǎo)致社會(huì)福利事業(yè)落后

　　現(xiàn)代社會(huì)福利制度是20世紀(jì)以來(lái)伴隨工業(yè)化和資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在西方國(guó)家逐步建立起來(lái)的。在這種體制中，政府通過(guò)再分配主導(dǎo)并成為社會(huì)福利的主體，進(jìn)而取代了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和小手工業(yè)社會(huì)中以個(gè)人、家庭和慈善機(jī)構(gòu)等組織構(gòu)成的保障和保護(hù)機(jī)制。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代政府的主要職能活動(dòng)都是圍繞為社會(huì)成員提供福利和服務(wù)以及滿(mǎn)足人民物質(zhì)、精神生活需要而開(kāi)展的。但是，我國(guó)從改革開(kāi)放以來(lái)，主要的精力和資源都放在了經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，而且政府職能又未能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革同步轉(zhuǎn)型，最終導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展不平衡。

　?。ㄒ唬┱谏鐣?huì)福利事業(yè)中的簡(jiǎn)單退出不能替代政府職能轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)的角色是雙重的，一是建立和維護(hù)市場(chǎng)規(guī)則，二是保障社會(huì)公平。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的改革并不是要求政府完全退出，而是要求政府轉(zhuǎn)變職能。但是，中國(guó)30年來(lái)的經(jīng)濟(jì)體制改革顯然忽視了政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中保障社會(huì)公平方面的職能責(zé)任，結(jié)果導(dǎo)致政府職能錯(cuò)位。

　由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，必然伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型：從政府全能型社會(huì)向公民社會(huì)轉(zhuǎn)變。而政府轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型是相互依存的。然而在過(guò)去30年的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府只是簡(jiǎn)單地將一些社會(huì)職能下放給各種中介或社會(huì)組織，并且對(duì)這些組織的監(jiān)督管理也沒(méi)有到位。問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩方面：一是許多中介和社會(huì)組織幾乎完全成為了唯利是圖的營(yíng)利機(jī)構(gòu)，而在現(xiàn)代社會(huì)福利事業(yè)中，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的角色是不可或缺的；二是中介和社會(huì)組織缺少良好的發(fā)展環(huán)境，導(dǎo)致組織類(lèi)別不全，私人資本介入很少，實(shí)力和服務(wù)能力非常有限。

　?。ǘ┱巧e(cuò)位主要表現(xiàn)在公共財(cái)政支持社會(huì)福利事業(yè)嚴(yán)重不足。政策扶持與財(cái)政支持是政府在社會(huì)福利制度建設(shè)中的責(zé)任，是政府行使社會(huì)管理、服務(wù)和監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)，是各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展所必不可少的有力保障。特別是社會(huì)保險(xiǎn)，不論存在多大的差異，幾乎所有建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家都離不開(kāi)政府財(cái)政定期或不定期的補(bǔ)助，以彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入的不足，只是財(cái)政補(bǔ)貼的形式各不一樣，有的國(guó)家在某一年度社會(huì)保險(xiǎn)收支出現(xiàn)赤字時(shí)給予財(cái)政補(bǔ)貼，具體還有財(cái)政撥款、稅收優(yōu)惠、讓利等多種形式。

　　我國(guó)社會(huì)福利支出占GDP的比例明顯偏低。在過(guò)去5-10年時(shí)間，中國(guó)財(cái)政收入快速增長(zhǎng)：1999年財(cái)政收入突破1萬(wàn)億，2003年突破2萬(wàn)億，2005年突破3萬(wàn)億，2006年超過(guò)4萬(wàn)億，2007年超過(guò)5萬(wàn)億，2008年則超過(guò)6萬(wàn)億。財(cái)政收入占GDP的比重也由1995年的11.7%上升到2007年的20.8%。但是，2005年我國(guó)包括義務(wù)教育在內(nèi)的財(cái)政性福利支出占GDP的比例只有5%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。應(yīng)該指出的是，因?yàn)槲覈?guó)財(cái)政收入占GDP的比重相對(duì)較低，簡(jiǎn)單地用社會(huì)福利支出占GDP的比例與其它國(guó)家相比，可能會(huì)產(chǎn)生一些誤導(dǎo)。而另一個(gè)指標(biāo)，公共財(cái)政支出中社會(huì)福利性支出占比更能說(shuō)明問(wèn)題。但是，即使是用這一指標(biāo)，我國(guó)的比例也比較低。2005年我國(guó)含社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的公共財(cái)政支出中社會(huì)福利性支出僅為27.1%，與多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在顯著差距。

　　這種趨勢(shì)還可以從近年來(lái)社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例下降的事實(shí)表現(xiàn)出來(lái)。盡管我國(guó)財(cái)政支出用于社會(huì)保障支出的總支出額從2001年的2229億元增加到2005年的3955億元，但它占財(cái)政支出的比例卻由2001年的12.7%降到2005年 11.7%。

　　擴(kuò)大公共財(cái)政支出，支持社會(huì)福利事業(yè)

　?。ㄒ唬┕藏?cái)政積極支持社會(huì)福利事業(yè)，符合新時(shí)期構(gòu)建和諧社會(huì)大局的需要。發(fā)展社會(huì)福利體系是新時(shí)期構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，服務(wù)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、構(gòu)建和諧社會(huì)的大局，政府公共財(cái)政保證社會(huì)公平的職能應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化，資金投入和政策扶持力度應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)力的增強(qiáng)不斷加大。為社會(huì)居民提供適當(dāng)?shù)纳畋Ｕ虾透＠?wù)，是代表人民群眾根本利益的重要體現(xiàn)，是深化改革、穩(wěn)定社會(huì)、安邦興國(guó)的大計(jì)。加大社會(huì)福利產(chǎn)品供給力度，不斷滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的社會(huì)福利需求，有利于緩解因城鄉(xiāng)、地區(qū)發(fā)展不平衡以及居民收入差距擴(kuò)大等引發(fā)的社會(huì)矛盾，有效扭轉(zhuǎn)社會(huì)發(fā)展的“短腿”局面，促進(jìn)社會(huì)和諧。

　?。ǘ┲С稚鐣?huì)福利事業(yè)發(fā)展是公共財(cái)政的基本職能之一，符合公共財(cái)政改革目標(biāo)。公共財(cái)政是為滿(mǎn)足社會(huì)公共需求，以政府為主體進(jìn)行的分配活動(dòng)，是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政制度安排。公共財(cái)政以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要為主要目標(biāo)和工作重心，其基本職能決定了要把社會(huì)福利事業(yè)作為財(cái)政分配支持的一個(gè)重要方面。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的改革目標(biāo)，必然內(nèi)含促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展、建立和健全社會(huì)福利體系。堅(jiān)持政府主導(dǎo)，通過(guò)公共支出支持社會(huì)保障和社會(huì)福利事業(yè)，充分行使政府在制定政策、出臺(tái)規(guī)劃、資金投入等方面的職責(zé)，也是充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與社會(huì)福利服務(wù)體系建設(shè)的前提和保證。

　?。ㄈ┥鐣?huì)經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展、財(cái)政的轉(zhuǎn)型和收入狀況的改善，使財(cái)政加大支持社會(huì)福利事業(yè)力度成為可能。隨著國(guó)家綜合實(shí)力不斷提升，財(cái)政收入占GDP的比重在1995年觸底（為10.3%）后轉(zhuǎn)為逐年提高，到2007年已回升到20%以上。同時(shí)，隨著公共財(cái)政體系的建立，政府將逐步減少營(yíng)利性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的投資和支出，財(cái)力主要用于滿(mǎn)足社會(huì)公共需求和增進(jìn)社會(huì)福利，這將為我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展提供良好條件。另外，企業(yè)和單位剝離辦社會(huì)職能后，原有的福利投入應(yīng)當(dāng)部分地通過(guò)稅收或再分配轉(zhuǎn)移的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦透＠贫鹊闹匾Y金來(lái)源?？傊?，改革發(fā)展中財(cái)政的轉(zhuǎn)型和收入的增加，為財(cái)政支持社會(huì)福利事業(yè)提供了制度保證和物質(zhì)條件。