僅就陸路邊境而言，我國有9個邊境省（自治區(qū)），即黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西，共與14個鄰國接壤。這9個省區(qū)下轄140個陸地邊境縣（市、區(qū)、旗）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的58個邊境團場。長期的歷史聯(lián)結(jié)、頻繁的經(jīng)貿(mào)和人員往來使這些邊境省區(qū)及其所轄城市與周邊國家利益相聯(lián)，在進行周邊外交方面具有不可比擬的優(yōu)勢。沿邊對外開放及其參與的次區(qū)域合作是中國周邊外交的重要組成部分，也是落實國務(wù)院《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》的重要依托。這些邊境地區(qū)的城市無論是自然生態(tài)條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平，還是毗鄰國家的狀況都千差萬別，各具特色，比如，中朝邊境城市丹東、北國重鎮(zhèn)黑河市、東北的西大門滿洲里市、中蒙交通要塞二連浩特市、中國與中亞能源要塞霍爾果斯市、絲路明珠喀什市、祖國南大門憑祥市。對這些城市而言，對外事務(wù)和對內(nèi)事務(wù)經(jīng)常緊密結(jié)合在一起，是每天都要面對的日常事務(wù)。因此，考察“一帶一路”倡議下城市在周邊外交中的角色，對落實黨的十九大報告提出的“按照親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴周邊外交方針深化同周邊國家關(guān)系”具有重要意義。

　　目前，關(guān)于城市和地方在中國周邊外交中的角色研究，學(xué)界主要圍繞中國沿海省份、西南省份、西北省份和東北省份對次區(qū)域經(jīng)濟合作的參與開展研究。例如，面向東南亞的瀾滄江—湄公河國際次區(qū)域合作（又稱大湄公河次區(qū)域合作，簡稱GMS）始于 1992年，在亞洲開發(fā)銀行倡議下建立，中國政府全力支持云南、廣西等省區(qū)的地方政府和城市參與；面向東北亞的圖們江國際次區(qū)域合作旨在通過在中、朝、俄三國交界處建設(shè)新的歐亞大通道，通過各項優(yōu)惠政策，吸引投資和發(fā)展貿(mào)易，我國的吉林省是主要參與者；面向中亞的《阿爾泰區(qū)域合作倡議》機制和“中亞區(qū)域經(jīng)濟合作”（CAREC）機制，我國的新疆是重要參與主體。“一帶一路”倡議提出后，次區(qū)域合作也面臨新的歷史機遇和挑戰(zhàn)。

　　城市角色各異 重要性不可或缺

　　由于地理區(qū)位、資源稟賦和地區(qū)影響力等方面的差別，城市在周邊外交中發(fā)揮的作用也呈現(xiàn)差異，按照其在周邊外交中的角色，可以將城市劃分為三類。

　　一是中心城市的龍頭角色。區(qū)域內(nèi)有較強經(jīng)濟實力和較大城市規(guī)模，且在綜合功能上對周邊地區(qū)有較強輻射力的城市，就是中心城市。它們往往是政府機構(gòu)密集的省會城市、公司總部和金融機構(gòu)聚集的經(jīng)濟中心，這些中心城市在區(qū)域治理中往往扮演著龍頭角色，對周邊地區(qū)起到帶動作用，是支撐區(qū)域發(fā)展的增長極。因此，有學(xué)者主張建立城市群，通過中心城市的一點帶動周邊一片區(qū)域的群體性增長?？疾靺^(qū)域中心城市的城市外交和城市群的對外交往，是城市外交研究的一個重要組成部分。目前，我國邊疆地區(qū)城市的行政等級普遍偏低，城市規(guī)模較小，城市之間的距離較遠，導(dǎo)致城市網(wǎng)絡(luò)松散，這在一定程度上制約了一帶一路互聯(lián)互通目標的實現(xiàn)?！笆濉币?guī)劃提出，要“加快城市群建設(shè)發(fā)展”，“規(guī)劃引導(dǎo)北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長極。促進以拉薩為中心、以喀什為中心的城市圈發(fā)展”。今后，培育在一帶一路中具有重要戰(zhàn)略位置的節(jié)點城市，形成以區(qū)域性中心城市為依托的城市群應(yīng)是一個發(fā)展方向。

　　二是口岸城市的樞紐角色。在邊境地區(qū)的人員、資本、物資、信息流動中，各種港口、車站、機場等口岸是交往的閘口，在實現(xiàn)國內(nèi)和國際兩個市場對接上扮演著樞紐角色，伴隨沿邊開放的進程，很多口岸都發(fā)展成為大小不一的城市，比如黑河、佳木斯、滿洲里、二連浩特、霍爾果斯、喀什。這些口岸城市由于居于國門第一線，且行使關(guān)稅自主權(quán)、進出境交通工具的檢查權(quán)、出入境貨物和人員的檢查檢驗權(quán)等管理權(quán)，對于發(fā)揮毗鄰國家資源要素的優(yōu)勢互補、促進各國經(jīng)濟共同增長和區(qū)域合作具有重要的作用?？疾炜诎冻鞘兄g的互動以及口岸城市對跨邊界事務(wù)的管理，也是沿邊城市外交的重要內(nèi)容。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出“培育壯大陸路邊境口岸城鎮(zhèn)，完善邊境貿(mào)易、金融服務(wù)、交通樞紐等功能，建設(shè)國際貿(mào)易物流節(jié)點和加工基地”。該規(guī)劃還具體列出了38個重點建設(shè)的陸路邊境口岸城鎮(zhèn)，分別為面向東北亞的丹東、集安、臨江、長白、和龍、圖們、琿春、黑河、綏芬河、撫遠、同江、東寧、滿洲里、二連浩特、甘其毛都、策克；面向中亞西亞的喀什、霍爾果斯、伊寧、博樂、阿拉山口、塔城；面向東南亞的東興、憑祥、寧明、龍州、大新、靖西、那坡、瑞麗、磨憨、畹町、河口；面向南亞的樟木、吉隆、亞東、普蘭、日屋。

　　三是軸線城市的支點角色。除了中心城市和口岸城市之外，受自然環(huán)境、地理區(qū)位和通信交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件的影響，國與國之間的互動往往呈現(xiàn)為軸線發(fā)展的形態(tài)，在沿鐵路、公路、航線、輸油管道等基礎(chǔ)設(shè)施軸線，社會經(jīng)濟資源也呈現(xiàn)為沿線發(fā)展的走廊。這類沿線崛起的一座座軸線城市，扮演著跨區(qū)流動的支點角色，對于推動國際貿(mào)易、旅游發(fā)展、國際物流、環(huán)境保護和人文交流等合作和實現(xiàn)區(qū)域一體化具有重要的意義。比如，中巴經(jīng)濟走廊上的喀什—白沙瓦—瓜達爾港之間的合作、中蒙俄次區(qū)域的后貝加爾斯克—滿洲里—齊齊哈爾—哈爾濱經(jīng)濟軸線上的合作等，在軸線發(fā)展帶中扮演著十分重要的角色。

制度設(shè)計要因地制宜

　　在制度設(shè)計方面，重點開發(fā)開放試驗區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)和跨境經(jīng)濟合作區(qū)等特殊經(jīng)濟功能區(qū)是城市參與周邊外交的重要制度安排。目前，國家重點開發(fā)開放的試驗區(qū)包括廣西東興、云南勐臘（磨憨）、云南瑞麗、內(nèi)蒙古二連浩特、內(nèi)蒙古滿洲里、廣西憑祥和黑龍江綏芬河—東寧共計7個。國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)目前一共有17個，來自商務(wù)部的數(shù)據(jù)顯示，2016年，全國17個邊境經(jīng)濟合作區(qū)的工業(yè)總產(chǎn)值、稅收收入、進出口額分別達到929.83億、44.43億、698.87億元，吸納就業(yè)19.36萬人?？缇辰?jīng)濟合作區(qū)在探索國際經(jīng)貿(mào)合作新模式方面的空間則有待進一步的發(fā)掘。目前，中哈霍爾果斯國際邊境合作中心是中國建立的第一個跨境經(jīng)濟合作區(qū)。

　　2016年1月，國務(wù)院專門發(fā)布《關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》（國發(fā)〔2015〕72號）指出重點開發(fā)開放試驗區(qū)、沿邊國家級口岸、邊境城市、邊境經(jīng)濟合作區(qū)和跨境經(jīng)濟合作區(qū)等沿邊重點地區(qū)是深化我國與周邊國家和地區(qū)合作的重要平臺，是沿邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐，是確保邊境和國土安全的重要屏障，正在成為實施“一帶一路”倡議的先手棋和排頭兵，在全國改革發(fā)展大局中具有十分重要的地位。該意見對促進要素流動便利化、推進貿(mào)易方式轉(zhuǎn)變、促進特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、促進邊境旅游繁榮發(fā)展、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鼓勵金融創(chuàng)新與開放等方面作出政策指導(dǎo)。2017年5月，國務(wù)院又發(fā)布了《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》（國辦發(fā)〔2017〕50號），明確指出要推動邊境地區(qū)深度融入一帶一路建設(shè)，依托上海合作組織、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)、瀾滄江—湄公河合作、中亞區(qū)域經(jīng)濟合作、大圖們倡議、中巴經(jīng)濟走廊、孟中印緬經(jīng)濟走廊、中蒙俄經(jīng)濟走廊等合作平臺，促進邊境地區(qū)及周邊國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)、文化、科技交流與合作。

　　建立互動機制 增進理解

　　由于邊境事務(wù)的復(fù)雜性，在發(fā)揮城市的周邊外交角色時要牢牢把握以下幾個原則。

　　一要堅決反對民族分裂。邊疆地區(qū)歷來擔(dān)負著守土固邊的重要職責(zé)，而境內(nèi)外的分裂勢力也在邊疆地區(qū)利用各種方式、手段進行滲透，對我國的安全形成了很大的壓力。發(fā)揮城市的周邊外交角色要旗幟鮮明地反對民族分裂，維護祖國統(tǒng)一。

　　二要堅持互利共贏原則。發(fā)揮城市的周邊外交角色應(yīng)將對內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和對外參與區(qū)域合作有機結(jié)合，堅持正確義利觀，堅持貿(mào)易、投資、生態(tài)、人文交流合作并舉，共商、共建、共享，提供區(qū)域性國際公共產(chǎn)品，奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略。

　　三要堅持改革創(chuàng)新原則。沿邊開放往往在政策扶持、協(xié)調(diào)機制、合作方式等方面先行先試，具備制度創(chuàng)新的內(nèi)在特征，應(yīng)通過不斷的改革創(chuàng)新，拓展合作領(lǐng)域，提升合作層次，探索沿邊開放的新思路，提升開放合作的層次和水平。

　　總之，隨著以“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通”為核心內(nèi)容的 “一帶一路”倡議的推進，加強沿邊中心城市、口岸城市和軸線城市之間的合作，成為中國周邊外交的重要組成部分。這些城市之間地域相連，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，人文交流密切，通過城市外交建立互動機制，增進理解，是中國尋求與周邊國家的利益交匯點，探索全球經(jīng)濟治理新模式，打造人類命運共同體的一個重要路徑。

 

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