一、新時代國家治理的新要求

　　政府的重要職能是根據(jù)社會發(fā)展和公眾需要提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時承擔(dān)一定的社會服務(wù)性職能。提高政府財政資金的使用績效，強(qiáng)化財政資金的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，注重成本收益分析，切實(shí)關(guān)注政府財政支出結(jié)果與目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性，將績效理念全面融入政府管理的全過程，是國家治理體系的重要目標(biāo)。在國家治理過程中，不僅要關(guān)注于“錢花得怎么樣”，而且還要關(guān)注“為什么花這筆錢？怎么花？花得怎么樣？”財政制度、預(yù)算制度、稅收制度是當(dāng)前政府改革的主線，在國家治理過程中，從政府決策者到普通公務(wù)員，形成花錢必問效、低效必問責(zé)的理念，以最小的投入實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出的最大化，確保納稅人的每一分錢不浪費(fèi)，需要強(qiáng)力推動績效管理的切實(shí)執(zhí)行。

　　全面績效管理是深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段，也是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的必然要求，對于提高政府的工作效能、實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置具有十分重要的意義。在以往歷次中央全會決定中，有關(guān)績效管理的提法，先后經(jīng)歷了“績效評價”、“績效管理”、“全面績效管理”等多種提法，十九大報告中提到全面實(shí)施績效管理，首次確立績效管理的系統(tǒng)架構(gòu)，是黨中央在整體管理層面上貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》的重大決策，將之作為完善國家治理體系、提高財政資金使用效率的重要抓手，是新時代推進(jìn)服務(wù)型、責(zé)任型和效能型政府的探索和創(chuàng)新。

　　二、全面實(shí)施績效管理的具體目標(biāo)

　　全面實(shí)施績效管理，是一種全新的政府運(yùn)行形態(tài)，需要樹立結(jié)果導(dǎo)向的政府績效管理觀，要將經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平等績效管理理念貫穿于國家治理全過程，在不同政府層級、不同類型政府事務(wù)、不同政府管理環(huán)節(jié)，形成可測量、易考核、全評價的政府工作規(guī)范，確保政府的高質(zhì)量產(chǎn)出符合“以人民為中心”理念，強(qiáng)化和提升人民獲得感。

　　一是政府層級和流程的全覆蓋，從中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五級政府層級做到績效管理的實(shí)質(zhì)性開展，包括政府內(nèi)部的戰(zhàn)略設(shè)定、組織運(yùn)行、部門考核以及公務(wù)員的職務(wù)行為等。

　　二是管理對象和財政資金的全覆蓋，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算等四本賬，由一般公共預(yù)算逐步向政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算拓展，涵蓋所有的政府財政資金項(xiàng)目，覆蓋所有的財政資金預(yù)算單位和預(yù)算部門，確保“花錢”和“辦事”的結(jié)合，將所有的政府財政資金納入到績效管理的范疇。

　　三是政府管理目標(biāo)的全覆蓋，持續(xù)推進(jìn)政府產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、時效以及成本，確保經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益以及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之間的平衡，推進(jìn)服務(wù)對象滿意度以及獲得感的評測，建立政策目標(biāo)實(shí)施、財政資金投入以及績效管理結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)，提高績效評價的執(zhí)行效率與科學(xué)性，推進(jìn)政策評價的合理性評價。

　　四是管理流程的全覆蓋，要求在績效目標(biāo)編制、績效審核、監(jiān)督評價、結(jié)果應(yīng)用全過程，建立健全績效評價指標(biāo)體系，加速推進(jìn)績效評價項(xiàng)目庫、指標(biāo)體系等建設(shè)，同時更加關(guān)注政府產(chǎn)出和結(jié)果。

三、全面實(shí)施績效管理的基本要求

　　全面實(shí)施績效管理涵蓋行政、立法、司法、監(jiān)察等不同領(lǐng)域，蘊(yùn)含目標(biāo)導(dǎo)向、成本衡量、責(zé)任效率、結(jié)果產(chǎn)出等維度，涵蓋績效計劃、績效預(yù)算、績效合同、績效審計、績效方法等內(nèi)容，由績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、績效結(jié)果使用等不同環(huán)節(jié)組成，確保國家治理能夠決策科學(xué)、執(zhí)行有效、監(jiān)督有力，結(jié)果可控，關(guān)鍵是要做到：

　　全面績效管理貴在“規(guī)范透明”。進(jìn)行績效評價實(shí)踐中，最為關(guān)鍵的是信息資源，績效管理涉及面廣、信息量大，資金是否有效使用，目標(biāo)是否達(dá)成，需要進(jìn)行大量信息處理。需要改進(jìn)傳統(tǒng)的績效管理方式，通過績效管理信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換平臺建設(shè)和績效管理數(shù)據(jù)庫建設(shè)，完成績效管理信息化系統(tǒng)建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)工作規(guī)范化、提高工作效率的關(guān)鍵途徑。將支出績效評價結(jié)果向社會公開，實(shí)現(xiàn)評價結(jié)果的運(yùn)用。進(jìn)一步擴(kuò)大重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目情況向社會開放，加強(qiáng)公眾對重大事項(xiàng)、重點(diǎn)資金安排的審查監(jiān)督力度，進(jìn)一步規(guī)范財政資金的運(yùn)行。讓社會公眾了解績效、參與績效，實(shí)現(xiàn)政府績效的社會監(jiān)督。

　　全面績效管理貴在“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”。全面績效管理關(guān)鍵要構(gòu)建合規(guī)性績效評價指標(biāo)體系，必須遵循公平與效率的兩大原則，對績效目標(biāo)通過系統(tǒng)而實(shí)際的分析來確定?？冃繕?biāo)則必須保證兩點(diǎn)，基于公眾實(shí)際需求和實(shí)現(xiàn)最佳公共產(chǎn)出結(jié)果。此外，指標(biāo)權(quán)數(shù)確定是否科學(xué)合理及計算是否準(zhǔn)確對評價結(jié)果的可信度及指導(dǎo)價值尤為重要。

　　全面績效管理貴在“約束有力”。全面績效管理最終目的是強(qiáng)化治理績效觀念，提高資金的管理效能和使用效益，逐步提升項(xiàng)目的績效管理水準(zhǔn)，調(diào)整和優(yōu)化財政支出的結(jié)構(gòu)。要保證績效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須建立強(qiáng)有力的約束體系，加強(qiáng)績效管理的頂層設(shè)計，加快完善績效管理的制度體系，形成內(nèi)在的制度約束，確?？冃Ч芾碛行?qū)嵤┑模∪冃Ч芾淼臏贤ǚ答侒w系，強(qiáng)化績效結(jié)果運(yùn)用?？冃Ч芾淼淖罱K環(huán)節(jié)是將評價結(jié)果進(jìn)行反饋和利用，只有重視結(jié)果運(yùn)用，才能推動績效管理良性運(yùn)轉(zhuǎn)。換句話說，結(jié)果的運(yùn)用無形中給政府機(jī)構(gòu)帶來一定的外在壓力，要求各級政府必須產(chǎn)生一定社會公眾所需要的社會效益，這種外在壓力即是有力的約束力。

　　四、全面實(shí)施績效管理的切入點(diǎn)

　　全面實(shí)施績效管理公共管理實(shí)踐的全面改革，需要做好戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計，根據(jù)黨中央關(guān)于深化行政體制改革的總體方案，建立健全不同政府工作領(lǐng)域的指標(biāo)體系，以“提高績效管理工作績效”為中心，提質(zhì)增效，找準(zhǔn)全面實(shí)施績效管理的切入點(diǎn)。

　　一是制度化。為了彰顯績效管理工作的權(quán)威性，以“完善管理制度、規(guī)范管理流程”為主線，形成層級配套、互相銜接、各有側(cè)重、覆蓋到位的制度體系，促進(jìn)績效管理走上規(guī)范化、程序化軌道。制定綜合性的績效管理辦法制度，建立與之匹配的相關(guān)工作規(guī)程，確?？冃Ч芾淼母鱾€環(huán)節(jié)各項(xiàng)工作有章可循、有據(jù)可依，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實(shí)際，組織編印“績效管理業(yè)務(wù)指南（指引）”，內(nèi)容涵蓋績效管理基本知識、現(xiàn)行主要規(guī)定、主要工作流程、各類業(yè)務(wù)文本格式等等，為各方實(shí)施績效管理工作提供具體可操作性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，促進(jìn)工作效率、工作水平與工作質(zhì)量的提高。

　　二是模塊化。根據(jù)政府其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位績效管理方案，設(shè)立具體的績效目標(biāo)。成為全過程績效管理鏈條中的重要基礎(chǔ)和依據(jù)，進(jìn)一步強(qiáng)化績效目標(biāo)管理工作的重要地位和權(quán)威性，確?？冃Ч芾砉ぷ鞯某B(tài)化及可持續(xù)全面推進(jìn)實(shí)施。設(shè)立績效目標(biāo)管理、績效跟蹤監(jiān)控、績效自評、績效評價等具體模塊，對現(xiàn)行績效管理項(xiàng)目進(jìn)行整理、歸類，盡量細(xì)化項(xiàng)目類別，設(shè)置各類項(xiàng)目具體績效管理模版，整理和歸納每類績效管理項(xiàng)目的共性與個性要求，明確各個單位具體評價對象、評價時點(diǎn)、評價依據(jù)、評價程序、評價辦法、評價要求等具體內(nèi)容，供各單位開展績效目標(biāo)申報和績效自評工作中直接選用。

　　三是便利化。針對政府治理工作不同的特點(diǎn)和管理要求，研究確定制訂專門的評價辦法，逐步建立涵蓋不同領(lǐng)域的指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，細(xì)化相應(yīng)指標(biāo)的對應(yīng)值，積累各類項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)值，逐步完善補(bǔ)充規(guī)劃值、行業(yè)值、歷史值等數(shù)據(jù)，強(qiáng)化項(xiàng)目指標(biāo)數(shù)據(jù)值的參照水準(zhǔn)，為績效目標(biāo)申報及審核工作提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐；以“有效管用、簡便易行”為原則，以不宜過多增加各單位的負(fù)擔(dān)（工作成本）為導(dǎo)向，高效匹配績效管理工作的考核需要，減少“全覆蓋”的工作阻力。突出反映申報的績效目標(biāo)完成情況，逐步推進(jìn)以單位為主體的績效自評，實(shí)現(xiàn)績效評價“全面、全覆蓋”，同時開展第三方為主體的獨(dú)立評價，為政府決策提供績效參考依據(jù)，確立相應(yīng)的評價標(biāo)桿和規(guī)制示范，確?？冃гu價的便利開展。

　　四是信息化?？冃Ч芾砉ぷ鞅旧砀v“績效”。全面績效管理涉及到不同政府管理部門以及不同的專業(yè)領(lǐng)域，相應(yīng)績效指標(biāo)的設(shè)置及其績效分析等專業(yè)性強(qiáng)。為了確保績效管理工作的客觀性與公信力，必須根據(jù)當(dāng)前績效管理工作實(shí)際情況，針對績效業(yè)務(wù)開展和管理過程中面臨的工作量大、涉及面廣、數(shù)據(jù)統(tǒng)計難等問題，需要結(jié)合已有的信息化技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)績效管理全過程信息化，橫向覆蓋績效全業(yè)務(wù)，縱向覆蓋不同政府層級，同時涵蓋政府機(jī)構(gòu)、第三方、專家，監(jiān)督機(jī)構(gòu)、公眾等績效業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)方；統(tǒng)籌績效信息化基礎(chǔ)設(shè)施，減少重復(fù)建設(shè)成本；數(shù)據(jù)集中存儲、統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，績效一盤棋，快速掌控全局；指標(biāo)智能匹配實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)申報過程的有效支撐，提升績效工作效率；專業(yè)智庫實(shí)現(xiàn)云端共享、動態(tài)積累，為全過程績效業(yè)務(wù)提供專業(yè)支撐，提高績效管理的信息化水平。

 

　?。ㄗ髡呦等A南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授）