《深圳市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)》課題成果簡(jiǎn)

　日期：2011-08-17   來源：深圳市社會(huì)科學(xué)院

《深圳市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)》課題成果簡(jiǎn)介

唐娟

一 、理論工具

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷，從本質(zhì)上說，是國(guó)家和社會(huì)的權(quán)力在城市最基層的行政空間內(nèi)重新配置、國(guó)家變換治理方式的過程，簡(jiǎn)言之，是國(guó)家對(duì)權(quán)力進(jìn)行制度化調(diào)配的過程。治理既是一種結(jié)構(gòu)，也是一種過程。其中，結(jié)構(gòu)以其中的要素或角色及其相互關(guān)系為內(nèi)涵，每一個(gè)要素都是能動(dòng)的主體，他們之間的關(guān)系永遠(yuǎn)處于互動(dòng)的狀態(tài)，而正是這種互動(dòng)，引起了結(jié)構(gòu)的變革。本報(bào)告主要是以結(jié)構(gòu)和過程即治理的主體及治理是如何被組織起來的這一角度出發(fā)的，把治理的本質(zhì)依然看作是一種國(guó)家對(duì)“權(quán)力制度化調(diào)配”的新方式，是強(qiáng)調(diào)在當(dāng)今公共事務(wù)的治理格局中國(guó)家或政府的作用和作用方式。具體地說，本報(bào)告是在“政府治理什么和采取什么方式來進(jìn)行治理”這一層面上來研究社區(qū)治理問題。

本報(bào)告根據(jù)深圳社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)，把社區(qū)視為城市中“最小的行政區(qū)”。原因有二，一是作為社區(qū)居民委員會(huì)轄區(qū)的社區(qū)，實(shí)際上具有行政管理區(qū)劃的屬性，二是根據(jù)《深圳市社區(qū)工作站管理試行辦法》規(guī)定，“社區(qū)是指社區(qū)工作站服務(wù)的地域范圍”，明確了社區(qū)的行政屬性。所謂社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，就是圍繞社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)而產(chǎn)生互動(dòng)的行動(dòng)者及其相互關(guān)系。社區(qū)治理過程本質(zhì)上是社區(qū)權(quán)力制度化調(diào)配的過程，也是多元主體互動(dòng)的過程。

二、深圳市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變遷、類型與結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)

在深圳市社會(huì)建設(shè)的視窗內(nèi)，社區(qū)治理改革創(chuàng)新是重要的構(gòu)成。特別是近年來，深圳市通過多方面的制度創(chuàng)新實(shí)踐，有意識(shí)地追求一種新型的現(xiàn)代社區(qū)，形成了深圳社區(qū)的獨(dú)特風(fēng)格。

深圳社區(qū)是伴隨著深圳農(nóng)村城市化的進(jìn)程而演變的，可以分為三個(gè)階段：緩慢發(fā)展的農(nóng)村城市化階段（1979—1992年）、穩(wěn)定發(fā)展的特區(qū)內(nèi)農(nóng)村城市化階段（1993—2002）和特區(qū)內(nèi)外一體化階段（2003年至今）?，F(xiàn)在，深圳的農(nóng)村社區(qū)在制度安排上已經(jīng)全部消失，深圳社區(qū)發(fā)展進(jìn)入特區(qū)內(nèi)外一體化階段。目前，深圳社區(qū)主要有五種類型：一是商品房社區(qū)，二是商業(yè)型社區(qū)，即社區(qū)內(nèi)商業(yè)街、店鋪為主的商貿(mào)區(qū)，三是“村改居”社區(qū)，四是工業(yè)區(qū)社區(qū)，即社區(qū)內(nèi)以工業(yè)企業(yè)為主的社區(qū)，五是混合型社區(qū)，指兼具以上各種類型的社區(qū)。目前深圳特區(qū)內(nèi)的社區(qū)大部分為商品房社區(qū)和商業(yè)型社區(qū)，特區(qū)外則各種類型兼而有之。就社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀看，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：人口增速先快后慢，新增人口以戶籍人口為主，非戶籍人口比例開始下降；高素質(zhì)人口比例大幅提高；貨幣越來越成為城市社區(qū)社會(huì)選擇的主導(dǎo)要素，不同等級(jí)的社區(qū)在居住標(biāo)準(zhǔn)、物業(yè)管理、環(huán)境質(zhì)量上呈現(xiàn)較大差異，階層化和隔離化趨勢(shì)在社區(qū)中日益顯現(xiàn)。

深圳市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出縱橫網(wǎng)絡(luò)?？v向上，有如下路徑：黨委路徑，行政系統(tǒng)的民政路徑和住房與建設(shè)管理路徑，黨政結(jié)合的社區(qū)建設(shè)委員會(huì)路徑。落在社區(qū)橫向?qū)用?，具體支點(diǎn)是社區(qū)黨支部，社區(qū)工作站，社區(qū)居民委員會(huì)，業(yè)主委員會(huì)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)。社區(qū)黨組織是社區(qū)各類組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。社區(qū)黨組織接受街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)，并在社區(qū)組織體系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。社區(qū)黨組織書記與社區(qū)工作站站長(zhǎng)原則上實(shí)行“一肩挑”。此外，還有社區(qū)內(nèi)的各種社區(qū)組織、各種駐社區(qū)單位、居民也是必然的社區(qū)治理主體。

各個(gè)主體在社區(qū)治理中的角色和功能不同，圍繞社區(qū)權(quán)力而產(chǎn)生互動(dòng)過程，促使社區(qū)治理結(jié)構(gòu)持續(xù)更新。社區(qū)工作站是政府在社區(qū)的服務(wù)平臺(tái)，協(xié)助、配合政府及其工作部門在社區(qū)開展工作，為社區(qū)居民提供服務(wù)。社區(qū)工作站的職責(zé)范圍包括社區(qū)綜合管理事務(wù)、社區(qū)安全事務(wù)、社區(qū)法制事務(wù)、社區(qū)健康事務(wù)、社區(qū)人口和計(jì)劃生育事務(wù)、社區(qū)社會(huì)保障和社會(huì)事務(wù)管理、社區(qū)文化事務(wù)、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)事務(wù)、社區(qū)協(xié)調(diào)事務(wù)。社區(qū)工作站與居委會(huì)是完全意義上的合作伙伴關(guān)系，雙方應(yīng)相互支持、協(xié)調(diào)與配合，共同做好社區(qū)工作。社區(qū)居民委員會(huì)作為群眾自治組織，按照法律授權(quán)履行職責(zé)。物業(yè)企業(yè)是獨(dú)立的企業(yè)法人，是按合法程序建立，從事物業(yè)管理活動(dòng)，為業(yè)主和租戶提供綜合服務(wù)和管理的獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其活動(dòng)的空間是住宅區(qū)。在向業(yè)主和租戶提供服務(wù)的同時(shí)，物業(yè)企業(yè)也承擔(dān)了部分政府有關(guān)部門對(duì)城市管理的職能。業(yè)主委員會(huì)是由全體業(yè)主通過業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生并經(jīng)房地產(chǎn)行政主管部門登記，在物業(yè)管理活動(dòng)中代表和維護(hù)全體業(yè)主合法權(quán)益的組織，是一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域中長(zhǎng)期存在的、代表業(yè)主行使業(yè)主自治管理權(quán)的機(jī)構(gòu)。自從業(yè)主委員會(huì)產(chǎn)生之后，居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)之間在法理上幾乎各行其事，但在實(shí)踐上卻存在著各種各樣的矛盾關(guān)系。

深圳社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的平面圖展示了一副靜態(tài)的圖景，各個(gè)主體在其中分享資源，努力合作。但是，由于“壓力型體制”的慣性，資源的配置尚沒有達(dá)到均衡狀態(tài)。

三、深圳市社區(qū)治理創(chuàng)新的多樣性

從結(jié)構(gòu)和過程的角度考察深圳市多層次、多樣性的社區(qū)創(chuàng)新，深圳有三個(gè)層次的社區(qū)治理制度。在最高層次上，是國(guó)家和深圳市政府提供的一般性制度，它引導(dǎo)著全市范圍內(nèi)社區(qū)發(fā)展的總方向。中間層次是多樣性的城區(qū)社區(qū)治理模式，它們基于不同城區(qū)多樣性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)而興起，第三個(gè)層次是多樣性的社區(qū)治理形態(tài)，它們基于不同社區(qū)的居民結(jié)構(gòu)、生存環(huán)境、資源基礎(chǔ)及政府對(duì)社區(qū)的不同定位等。

深圳社區(qū)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新首先是在國(guó)家推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的宏觀背景下實(shí)現(xiàn)的。國(guó)家推動(dòng)社區(qū)建設(shè)、設(shè)計(jì)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、配置社區(qū)治理權(quán)力有三條路徑：一是全國(guó)人大常委會(huì)以立法方式對(duì)居民委員會(huì)進(jìn)行法律授權(quán)；二是以民政部為主的行政部門以行政推動(dòng)方式，對(duì)社區(qū)實(shí)行行政權(quán)力下沉，以激活社區(qū)社會(huì)力量，完成社區(qū)建設(shè)任務(wù)。三是執(zhí)政黨以政治肯定的方式確認(rèn)居民委員會(huì)的自治屬性和社區(qū)作為“地域性社會(huì)生活共同體”的本來意蘊(yùn)，但更強(qiáng)調(diào)了執(zhí)政黨的基層組織在社區(qū)結(jié)構(gòu)中的核心地位和作用。三條路徑所勾勒出的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，角色之間的權(quán)力配置關(guān)系比較復(fù)雜。國(guó)家層面的制度供給對(duì)于多樣性的地方現(xiàn)實(shí)和具體的治理實(shí)踐來說，其約束性更多地體現(xiàn)為警示性和方向性。與國(guó)家層面制度共給的路徑稍有不同的是，深圳市對(duì)全市社區(qū)建設(shè)所提供的統(tǒng)一的制度安排，主要沿著行政、政黨推動(dòng)的路徑，但社區(qū)建設(shè)的方向、原則、內(nèi)容與國(guó)家制度規(guī)定保持一致。不過，由于深圳的經(jīng)濟(jì)特區(qū)區(qū)域?qū)傩院鸵泼裆鐣?huì)屬性，深圳市的社區(qū)建設(shè)制度安排具有地方性特征，而使實(shí)踐中的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)展示出多樣性的特點(diǎn)。

而在各個(gè)城區(qū)，由于本區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)，又分別創(chuàng)新出各有特點(diǎn)的社區(qū)治理模式；在城區(qū)之下，是千姿百態(tài)的社區(qū)治理形態(tài)。近年來名聲鵲起的有“羅湖模式”、“鹽田模式”、“南山模式”、“龍崗模式”及寶安區(qū)的新探索。其中，鹽田區(qū)和南山區(qū)的社區(qū)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被理論界譽(yù)為“鹽田模式”和“南山模式”，2006年和2008年，鹽田區(qū)和南山區(qū)的社區(qū)治理改革創(chuàng)新成就分別獲得了第三屆和第四屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，充分展示了社區(qū)善治對(duì)于增進(jìn)城市社會(huì)善治與社會(huì)和諧的奠基性意義。

“羅湖模式”產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，上海浦東、沈陽東大等并列為國(guó)內(nèi)最具特色與優(yōu)勢(shì)的模式。羅湖模式起初是在推行“安全文明小區(qū)建設(shè)”的基礎(chǔ)上建立起來的，包括三部分的實(shí)踐內(nèi)容：一是以居住小區(qū)為基礎(chǔ)，居委會(huì)與物業(yè)管理公司緊密結(jié)合的社區(qū)服務(wù)市場(chǎng)化模式。即在政府的統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，在一些可以有條件實(shí)行市場(chǎng)化的社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，立足于建設(shè)安全文明小區(qū)，化整為零，分散管理，把居委會(huì)的社會(huì)性職能與物業(yè)管理公司的商業(yè)性運(yùn)營(yíng)結(jié)合起來，形成一種高度市場(chǎng)化的社區(qū)管理模式。二是2003年開始以點(diǎn)帶面逐步推進(jìn)的“綜治進(jìn)社區(qū)”。所謂“綜治進(jìn)社區(qū)”是指以社區(qū)為單位，成立由社區(qū)管委會(huì)（城中村股份公司）、社區(qū)警務(wù)室以及轄區(qū)單位、物業(yè)小區(qū)組成的社區(qū)維護(hù)穩(wěn)定及社區(qū)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。社區(qū)綜治辦由社區(qū)民警擔(dān)任主任，負(fù)責(zé)社區(qū)維護(hù)穩(wěn)定及社會(huì)治安綜合治理日常工作的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和組織落實(shí)。這樣，就有效整合政府的、企業(yè)的、民間的各種治安資源，建立起社區(qū)治安聯(lián)防聯(lián)動(dòng)新機(jī)制，把社區(qū)里各種各樣的治安力量，形成一個(gè)有力的拳頭。三是2004年開始以點(diǎn)帶面推行“警民聯(lián)調(diào)”進(jìn)社區(qū)工作。所謂“警民聯(lián)調(diào)”，則是羅湖公安分局和羅湖區(qū)司法局根據(jù)新時(shí)期維穩(wěn)綜治的特點(diǎn)，依法將人民調(diào)解工作和治安調(diào)解有機(jī)結(jié)合，探索創(chuàng)建的一種新型社區(qū)矛盾調(diào)解工作機(jī)制。

“羅湖模式”重點(diǎn)解決的是社區(qū)公共服務(wù)問題。采用優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的辦法，整合社區(qū)內(nèi)居民委員會(huì)、物業(yè)企業(yè)、城中村原籍居民的集體股份公司、下沉到社區(qū)的公共權(quán)威機(jī)構(gòu)如社區(qū)警務(wù)室、司法調(diào)解室等各種力量，提升社區(qū)公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

“鹽田模式”的形成經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的摸索與博弈，從1999年開始，進(jìn)行了三次結(jié)構(gòu)性的大創(chuàng)新。第一次創(chuàng)新是1999年實(shí)行居委會(huì)與股份公司脫鉤，第二次創(chuàng)新是2002年建立“一會(huì)（合）兩站”的社區(qū)管理體制，第三次創(chuàng)新是2005年建立“一會(huì)（分）兩站”的社區(qū)治理模式。在此過程中，社區(qū)自治組織的行政功能不斷被剝離，本質(zhì)功能不斷得到恢復(fù)和強(qiáng)化，并朝著法律規(guī)定的方向歸位。自2006年“鹽田模式”獲得第三屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”優(yōu)勝獎(jiǎng)以來，持續(xù)性地進(jìn)行一系列新的改革，包括實(shí)行了“一站多居”、完善居委會(huì)選舉制度、設(shè)立人大代表工作站、設(shè)置民意表達(dá)工作室、發(fā)展社區(qū)服務(wù)、發(fā)展社工隊(duì)伍等社區(qū)民主實(shí)踐的探索，這些舉措進(jìn)一步憨實(shí)了社區(qū)的自治基礎(chǔ)。

“鹽田模式”歷經(jīng)十余年的發(fā)展，所體現(xiàn)出的最重要的特點(diǎn)是進(jìn)行社區(qū)增權(quán)。其獨(dú)特的的亮點(diǎn)，概括起來就是：①社區(qū)居委會(huì)全部直選產(chǎn)生，符合條件的轄區(qū)非戶籍人口擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；②股份公司與居委會(huì)全部脫鉤，解決了社區(qū)企社不分、政企不分的問題；③妥善處理了行政權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系，行政權(quán)交社區(qū)工作站，自治權(quán)交居委會(huì)，社區(qū)服務(wù)權(quán)交社區(qū)服務(wù)站；④妥善處理了社區(qū)的議與行的關(guān)系，議事權(quán)、決事權(quán)、監(jiān)事權(quán)交給民選產(chǎn)生的居委會(huì)，執(zhí)行權(quán)交由職業(yè)化的社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)站，既解決了轄區(qū)人口民主權(quán)利問題，又解決了居委會(huì)的議事、決事、行事和監(jiān)事不分的問題，還解決了社區(qū)工作者的職業(yè)化的問題；⑤找到了一個(gè)調(diào)動(dòng)了政府資源、公共資源、市場(chǎng)資源參與社區(qū)建設(shè)的實(shí)現(xiàn)形式；⑥妥善處理了社區(qū)工作人員的選和聘的關(guān)系，規(guī)范了社區(qū)政務(wù)官和社區(qū)事務(wù)官的產(chǎn)生程序與途徑，類似于政務(wù)官的居委會(huì)成員全部直選產(chǎn)生，類似于事務(wù)官的全部通過考試，持證上崗，合同聘用；⑦在社區(qū)公共服務(wù)的供給方面通過社會(huì)工作制度、政府采購(gòu)制度等，規(guī)范基層政府與社區(qū)的合作關(guān)系、契約關(guān)系、監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。

如果說“鹽田模式”努力解決的是社區(qū)居民自治“歸位”的問題，走的是自上而下的政府精英推動(dòng)的路線，那么，“南山模式”則因?yàn)槠涮厥獾膮^(qū)情，是沿著自上而下和自下而上兩條向度、在雙向互動(dòng)的過程中實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)的。但與鹽田模式不同的是，南山模式的主旨是對(duì)社區(qū)進(jìn)行政治整合。整合的路徑有兩條：

一是自上而下的路徑。體現(xiàn)在：第一，創(chuàng)新組織機(jī)構(gòu)，成立了區(qū)和諧社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，由區(qū)委書記領(lǐng)導(dǎo)，副書記專管，確定了創(chuàng)建“六好”、“十無”、“兩滿意”平安和諧社區(qū)的目標(biāo)，第二，初步建立了具有南山特色的和諧社區(qū)建設(shè)的“1+6”工作體系，從工作目標(biāo)、工作任務(wù)、部門責(zé)任、工作步驟、落實(shí)措施、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及工作載體等方面，進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述和規(guī)范。第三，推進(jìn)社區(qū)黨建工作創(chuàng)新。按照南山區(qū)委實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨組織、黨員管理和服務(wù)、黨員作用發(fā)揮“三個(gè)全覆蓋”要求，切實(shí)把黨組織見到基層各角落，做到樓棟建黨、片區(qū)建黨，實(shí)現(xiàn)了黨員負(fù)責(zé)家庭、黨小組長(zhǎng)負(fù)責(zé)樓棟、黨支部書記負(fù)責(zé)小區(qū)、黨委書記負(fù)責(zé)小區(qū)、黨委書記負(fù)責(zé)社區(qū)的黨建工作新格局。第四，推行攜手共建和諧社區(qū)“十百千萬行動(dòng)”，即培植、樹立和推廣十類社區(qū)組織典型，動(dòng)員上百名黨員和國(guó)家公職人員競(jìng)選業(yè)委會(huì)委員，動(dòng)員上千名黨員和國(guó)家公職人員擔(dān)任樓棟長(zhǎng)，發(fā)展上萬名社區(qū)義工，其中，最重要的是讓黨員站出來代表社區(qū)人的利益。上述措施的主要成效體現(xiàn)在：初步確立了和諧社區(qū)建設(shè)的“一個(gè)模式”：即黨委統(tǒng)籌、政府主導(dǎo)、多元共治模式。所謂“黨委統(tǒng)籌”，是指社區(qū)建設(shè)是在區(qū)委的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署下展開的，體現(xiàn)了黨對(duì)基層社會(huì)秩序的政治整合功能和策略。所謂“政府主導(dǎo)”，就是發(fā)揮政府的行政主導(dǎo)作用，加強(qiáng)政府的行政執(zhí)行力。所謂“多元共治”，即多種主體相互依存、公平競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)新多種方法在多種社區(qū)中共同發(fā)揮作用。

二是自下而上的路徑?！澳仙侥Ｊ健钡纳桑斯矙?quán)威資源自上而下嵌入社區(qū)、綜合民意和表達(dá)民意之外，來自民間的自下而上的利益表達(dá)渠道也正在由非正式制度轉(zhuǎn)變?yōu)檎街贫取Ｆ渲校铝翞称瑓^(qū)由社區(qū)業(yè)主擔(dān)任工作人員的“人大代表聯(lián)絡(luò)工作站”即具有這種制度探索的意義。

人大代表聯(lián)絡(luò)工作站，作為一個(gè)由熱心社區(qū)公益事業(yè)的居民自發(fā)成立的民間志愿者組織，以人大代表聯(lián)絡(luò)員聯(lián)席機(jī)制為基礎(chǔ)，具有接受片區(qū)人大代表委托和授權(quán)，代理人大代表履行日常的社區(qū)民情調(diào)研，收集和反映社區(qū)民意、撰寫提案等職能，在化解社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧社區(qū)、引導(dǎo)公民有序參與、完善人民代表大會(huì)制度建設(shè)等方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用，為民間組織如何有效參與和諧社區(qū)建設(shè)提供了有益的借鑒?！叭舜蟠砺?lián)絡(luò)工作站”是民間組織積極介入社區(qū)建設(shè)的突出案例。

龍崗區(qū)“大綜管”新格局為農(nóng)村城市化后所形成的“村改制”社區(qū)治理如何突破困局提供了借鑒，被中央綜治委平安建設(shè)督導(dǎo)組評(píng)價(jià)為“一種創(chuàng)新，符合新時(shí)期綜治工作的特點(diǎn)和規(guī)律，在全國(guó)都具有推廣價(jià)值”。并在國(guó)家發(fā)改委主辦的第七屆中國(guó)改革高層論壇上獲得“中國(guó)改革十大創(chuàng)新案例獎(jiǎng)”。

龍崗區(qū)“大綜管”新格局，是以區(qū)、街道、社區(qū)大綜管中心為平臺(tái)，以推進(jìn)數(shù)字化城管為支撐，以建立網(wǎng)格化責(zé)任機(jī)制為基礎(chǔ)，通過整合“條塊”管理力量，構(gòu)建綜合治理、綜合管理、綜合服務(wù)三位一體的基層治理長(zhǎng)效機(jī)制。這一新格局在保留一定的條塊管理部門管理力量的基礎(chǔ)上，把各種機(jī)動(dòng)的管理力量和管理資源充分整合，形成了“指揮是一個(gè)系統(tǒng)、防范是一張網(wǎng)絡(luò)，打擊是一個(gè)拳頭，執(zhí)法是一個(gè)政體，服務(wù)是一個(gè)平臺(tái)，管理是一個(gè)機(jī)制，應(yīng)急是一支力量”的“七個(gè)一”工作新格局，實(shí)現(xiàn)了資源最優(yōu)化組合和最大化利用，推動(dòng)了城市和社會(huì)管理的常態(tài)化、規(guī)范化與精細(xì)化。

“大綜管”主要?jiǎng)?chuàng)設(shè)了三種治理機(jī)制：一是執(zhí)法協(xié)同，旨在有效解決基層社區(qū)執(zhí)法難的問題；二是人民調(diào)解。該模式的特點(diǎn)在于人民調(diào)解與“大綜管”互相依托、相得益彰。三是訴求代理。該模式的特點(diǎn)是依托“大綜管”平臺(tái)，創(chuàng)新信訪工作機(jī)制，使信訪問題得以“早發(fā)現(xiàn)、早控制、早解決”，避免“小事拖大，大事拖難”。

與龍崗區(qū)一樣，寶安區(qū)是在原農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)上新興的城市化城區(qū)。但與龍崗區(qū)不同的是，寶安區(qū)在推進(jìn)農(nóng)城化中的“村改制”社區(qū)治理變革過程中，除了由區(qū)民政局主導(dǎo)，貫徹全市統(tǒng)一的制度安排，如實(shí)行居股分離、居站分離等體制改革外，還由區(qū)住宅局主導(dǎo)，在推行市場(chǎng)力量對(duì)社區(qū)治理的參與上創(chuàng)造了自己的特色。寶安區(qū)自從2006年4月起部署開展物業(yè)管理進(jìn)社區(qū)工作，到2010年，寶安區(qū)所有“村改居”社區(qū)實(shí)現(xiàn)了物業(yè)管理全覆蓋，這在全市乃至全國(guó)都產(chǎn)生了一定影響。“物管進(jìn)社區(qū)”的治理機(jī)制創(chuàng)新在街道層面引發(fā)了不同的反應(yīng)。其中，西鄉(xiāng)街道借“物管進(jìn)社區(qū)”的政策，創(chuàng)造性地與物業(yè)企業(yè)建立公私合作伙伴關(guān)系，把包括社區(qū)、街道轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)有選擇地外包給物業(yè)公司，逐步形成了“花園街區(qū)”管理新模式。這種公私合作伙伴關(guān)系模式在運(yùn)行過程中所采用的操作措施包括如下幾個(gè)方面：

一是政府采購(gòu)服務(wù)：實(shí)現(xiàn)政府主管向政府主導(dǎo)的理念轉(zhuǎn)變。街道辦事處通過簽約外包的形式，向5家民營(yíng)企業(yè)采購(gòu)包括街區(qū)綜合巡查管理、協(xié)助公安機(jī)關(guān)治安防控、協(xié)助交通部門維護(hù)交通秩序、市政市容養(yǎng)護(hù)、國(guó)有土地駐守、協(xié)助街道處理救災(zāi)搶險(xiǎn)等應(yīng)急工作、組織街區(qū)文化娛樂活動(dòng)、向市民提供便民服務(wù)等8大項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)。政府通過與企業(yè)的契約合作，明確投入及產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理成本的可控制、可預(yù)算和服務(wù)產(chǎn)出的可量化，克服了以往政府管理重復(fù)投入、難按預(yù)算執(zhí)行的問題。同時(shí)，還把社區(qū)居民組織起來，建立了對(duì)中標(biāo)企業(yè)實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制。

二是強(qiáng)化政府主導(dǎo)：為企業(yè)科學(xué)運(yùn)營(yíng)提供堅(jiān)實(shí)保障。街道辦在向企業(yè)采購(gòu)公共服務(wù)的過程中，始終注重突出政府的主導(dǎo)地位，通過對(duì)參與“花園街區(qū)”社會(huì)綜合治理工作部門、人員的統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一指揮，改變了各自為戰(zhàn)、重復(fù)作業(yè)、互相推諉的局面，以行政執(zhí)法部門清理一片、企業(yè)接管一片為原則，為企業(yè)的接管工作打好了前哨戰(zhàn)，提供了強(qiáng)有力的保障；同時(shí)，政府作為“花園街區(qū)”管理模式的主導(dǎo)者，對(duì)進(jìn)駐企業(yè)實(shí)行了嚴(yán)格的績(jī)效考核機(jī)制。

三是建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制：為進(jìn)駐企業(yè)搭建良性互動(dòng)平臺(tái)。堅(jiān)持把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制貫穿全過程，通過市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰，使那些資質(zhì)較好、信譽(yù)過硬、具有較高素質(zhì)的管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)脫穎而出，參與“花園街區(qū)”的管理；同時(shí)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力下，企業(yè)為了在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，讓政府放心、群眾滿意，就必須想方設(shè)法完善內(nèi)部管理制度，提高服務(wù)質(zhì)量，提供更多個(gè)性化、人性化的經(jīng)營(yíng)管理措施，努力打造“城市保姆”品牌。

四是搭建民主治理平臺(tái)：實(shí)現(xiàn)群眾被動(dòng)接受向主動(dòng)參與的角色轉(zhuǎn)變。首先，成立“市民街區(qū)管理委員會(huì)”，把熱心公益事業(yè)并具有一定素養(yǎng)的市民代表吸收進(jìn)來，監(jiān)督企業(yè)績(jī)效，參與街區(qū)管理。其次，以“花園街區(qū)”為平臺(tái)，建立市民評(píng)理機(jī)制，對(duì)西鄉(xiāng)“人民大調(diào)解”體系進(jìn)行了有效拓展和延伸，把矛盾化解在基層、把穩(wěn)定落實(shí)在基層、把和諧構(gòu)建在基層。

寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道“花園街區(qū)”管理模式作為城市管理和社會(huì)綜合治理典型經(jīng)驗(yàn)，首先在深圳全市進(jìn)行推廣，進(jìn)而在國(guó)內(nèi)也引起了廣泛影響，自2008年3月至今，約有200余個(gè)外省市考察團(tuán)先后到西鄉(xiāng)“花園街區(qū)”進(jìn)行考察和學(xué)習(xí)。

總觀深圳市社區(qū)治理總貌，可以用“一市一制，一區(qū)一策，一社一色”來形容。不同城區(qū)以其獨(dú)特的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)而聞名遐邇，被冠以“模式”、“經(jīng)驗(yàn)”、“樣本”等。不同的社區(qū)也有不同的情況，各城區(qū)政府實(shí)行一社一策的治理機(jī)制，根據(jù)不同社區(qū)的情況，實(shí)行不同的治理模式，展現(xiàn)出多姿多彩的社區(qū)風(fēng)貌。對(duì)深圳基層城區(qū)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)-過程的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，在同樣的宏觀制度安排下，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)-過程的形態(tài)表現(xiàn)不同，是與具體的社區(qū)情境相關(guān)的，主要包括五方面的因素：

第一，社區(qū)的居民結(jié)構(gòu)，如社區(qū)居民的年齡結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、戶籍結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)、政治身份結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)等都對(duì)社區(qū)治理形態(tài)發(fā)生直接影響。

第二，社區(qū)的歷史基礎(chǔ)。擁有較悠久歷史的社區(qū)和新建社區(qū)的治理形態(tài)是不一樣的。

第三，生存環(huán)境。即社區(qū)生活所面臨的各種內(nèi)在和外在的條件、問題，如果一個(gè)社區(qū)的居民共同感受到其公共利益面臨著某些危機(jī)，可能就產(chǎn)生了特殊的社區(qū)治理形態(tài)。

第四，資源基礎(chǔ)，包括社區(qū)人力資源基礎(chǔ)、物力資源基礎(chǔ)、財(cái)力資源技術(shù)、文化資源基礎(chǔ)等。

第五，制度創(chuàng)新的可行環(huán)境，即上級(jí)政府在多大程度上容許下級(jí)城區(qū)政府、基層街區(qū)進(jìn)行治理創(chuàng)新。

在經(jīng)過多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社區(qū)建設(shè)以后，深圳的社區(qū)生活，已經(jīng)完全多樣化。政府雖然能用行政手段劃分社區(qū)，但各個(gè)城區(qū)、社區(qū)的運(yùn)作機(jī)制卻因?yàn)楦髯缘臍v史、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生態(tài)不同而不同，每個(gè)社區(qū)都是獨(dú)立生命體，每個(gè)社區(qū)有每個(gè)社區(qū)的特色，而且更為重要的是，社區(qū)是共同體，而且是利益體，歡樂痛苦是完全不一樣的。因此，政府在面對(duì)社區(qū)的時(shí)候，不可能采用同樣的政策和同樣的管理手段，在這樣的情況下，社區(qū)居民自治的有效發(fā)展，就成為政府的理性選擇。

四、深圳社區(qū)創(chuàng)新的價(jià)值思考

從一定意義上看，深圳的社區(qū)治理就是一系列的改革和創(chuàng)新行動(dòng)，內(nèi)容眾多，社區(qū)治理的主體也逐漸增多，結(jié)構(gòu)的多元和過程的互動(dòng)是目前深圳社區(qū)治理的重要特色。在多元化的治理結(jié)構(gòu)中，政府如何改善自己“元治理”的方式、保持政治權(quán)威的同時(shí)又與社會(huì)主體融合、充分發(fā)揮社會(huì)主體的作用，是新時(shí)代的新課題。深圳社區(qū)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的內(nèi)涵和意義體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，重塑社區(qū)。深圳社區(qū)治理結(jié)構(gòu)-過程的演變中，首先在社區(qū)的界定上，直接追求當(dāng)代意義上的社區(qū)建設(shè)，直接把社區(qū)作為政府對(duì)權(quán)力進(jìn)行制度化的調(diào)配的場(chǎng)所

第二，創(chuàng)造性設(shè)立社區(qū)工作站，較好地解決了居委會(huì)行政化傾向的問題。

第三，創(chuàng)造性地實(shí)行“居站分設(shè)”體制，將基層民主管理、民主監(jiān)督落到實(shí)處，居委會(huì)回歸群眾自治組織的職能。

第四，創(chuàng)造性地實(shí)行“一站多居”體制，實(shí)現(xiàn)以較大的社區(qū)工作站整合社區(qū)資源，以較小的居委會(huì)方便居民的溝通和自治。

第五，創(chuàng)造性地實(shí)行“居企分離”，使企業(yè)與群眾性自治組織區(qū)分開來，使經(jīng)濟(jì)組織的目標(biāo)更為明確，并進(jìn)一步促使居委會(huì)回歸其自治功能，為其發(fā)揮基層民主的應(yīng)有作用提供了條件。

第六，創(chuàng)造性地培育和推動(dòng)社區(qū)民間組織發(fā)展。為了推動(dòng)民間組織運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變，深圳市按照民間組織民間化的思路，在社區(qū)社會(huì)組織登記方面進(jìn)行重大改革創(chuàng)新，并因此獲得了第五屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。

此外，創(chuàng)造性實(shí)行物業(yè)管理進(jìn)社區(qū)和設(shè)置住宅小區(qū)業(yè)主委員會(huì)，對(duì)于社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變具有劃時(shí)代的意義，這也是深圳對(duì)全國(guó)的貢獻(xiàn)。