《深圳公民有序參與公共決策問(wèn)題研究》課題成果簡(jiǎn)介

　日期：2012-03-28   來(lái)源：深圳市社會(huì)科學(xué)院

《深圳公民有序參與公共決策問(wèn)題研究》

課題成果簡(jiǎn)介

    孟  偉

自20世紀(jì)60年代起，世界范圍內(nèi)公民參與運(yùn)動(dòng)不斷拓展，公民政治參與的實(shí)踐日益向公共政策領(lǐng)域延伸。與此同時(shí)，“激進(jìn)民主”、“積極的公民資格”、“公民社會(huì)”、“公共治理”、“協(xié)商民主”等理論受到更多關(guān)注?！艾F(xiàn)在人們已經(jīng)不能再接受這樣的觀念，即政府的公共政策是由那些掌握權(quán)力，聲稱代表公共利益，但拒絕公民參與政策過(guò)程的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人制定的?！?span id="uzcofq3c" class="MsoFootnoteReference">[①]除非公民參與的要求和公民的利益表達(dá)、權(quán)利主張得到政策制定者的充分重視，否則大多數(shù)公眾要么對(duì)公共政策十分冷漠，要么則強(qiáng)烈反對(duì)。這種對(duì)公民參與的肯定和期待建立在這樣基本假設(shè)的基礎(chǔ)上：在公民通過(guò)投票完成權(quán)力受授關(guān)系后，公民仍然不僅是政府所提供公共服務(wù)的被動(dòng)消費(fèi)者，也是富有主動(dòng)精神和行動(dòng)能力，表達(dá)自己權(quán)益，主張自身權(quán)利，從而成為對(duì)公共政策制定、實(shí)施、評(píng)價(jià)產(chǎn)生重大影響的積極力量。這一假設(shè)能否得到社會(huì)事實(shí)的證明呢？

深圳由于其改革開放試驗(yàn)區(qū)的特殊地位和其移民城市特殊的城市發(fā)展歷史，使深圳比國(guó)內(nèi)其他區(qū)域或城市更早建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的市民權(quán)利人的主體意識(shí)更早萌芽和發(fā)育。上個(gè)世紀(jì)90年代，由商品住宅區(qū)業(yè)主維權(quán)行動(dòng)起，深圳公民參與公共政策制定和執(zhí)行的積極公民品格開始顯現(xiàn)。與業(yè)主維權(quán)行動(dòng)以保護(hù)和主張自身利益的自利性動(dòng)機(jī)不同，志愿者團(tuán)體的公共政策參與行動(dòng)，則體現(xiàn)出利他動(dòng)機(jī)。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著各利益群眾的加速分化整合及各類民間組織的興起，公民參與公共政策制定和執(zhí)行的組織化趨勢(shì)增強(qiáng)。與其相適應(yīng)，深圳市委市政府及各級(jí)政府部門，在服務(wù)政府和公共治理的目標(biāo)下，通過(guò)“民心橋”、“聽證會(huì)”、“咨詢會(huì)”、“論證會(huì)”等機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)化政府的公開性和透明度，建立政府與公民參與的互動(dòng)關(guān)系，提升與公民有效溝通的能力和水平。

但是，如何實(shí)現(xiàn)更加合理、有效、制度化的公共政策過(guò)程的公民參與；如何形成公民參與與政府回應(yīng)的平衡關(guān)系及有序性；如何擴(kuò)大公民參與的廣泛性，強(qiáng)化其有效性；如何根據(jù)不同政策需要選擇不同的參與主體及參與方式等問(wèn)題，從而形成公共政策過(guò)程的治理秩序仍然需要深入分析和討論。

一．研究問(wèn)題的界定

（一）公民參與的現(xiàn)代內(nèi)涵

傳統(tǒng)意義上的公民參與主要指公民政治參與，即公民通過(guò)政治投票選舉國(guó)家和政府領(lǐng)導(dǎo)人，直接或間接參與國(guó)家政治生活。20世紀(jì)60年代以來(lái)興起的“新公民參與運(yùn)動(dòng)”，不僅將公民參與作為現(xiàn)代公共管理不可分割的一部分，而且視為核心內(nèi)容。這種情況表明，隨著世界政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，公民參與內(nèi)涵不斷拓展，經(jīng)歷了從經(jīng)典的政治參與到公共政策參與的延伸過(guò)程。公民參與的概念和理論大約是上世紀(jì)九十代開始傳入中國(guó)，并逐步升溫、興起。進(jìn)入新世紀(jì)，公民公共決策參與實(shí)踐逐漸發(fā)展起來(lái)。

（二）公共決策參與

一般來(lái)說(shuō)，公共政策過(guò)程主要包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)、政策監(jiān)督五個(gè)方面。其中，公共政策的決策過(guò)程是公共政策過(guò)程的邏輯起點(diǎn)和核心內(nèi)容。政府的公共決策過(guò)程有沒(méi)有公民的參與，是否符合社會(huì)公眾的利益需求，決定著公共決策的合法性、合理性與實(shí)施的可行性。因此，本研究主要以深圳公民公共決策參與為研究對(duì)象，分析決策參與的發(fā)展歷程、呈現(xiàn)的特點(diǎn)、目前存在的問(wèn)題及擴(kuò)大決策參與的一般對(duì)策。

（三）公民參與有序性

有序性在公民參與語(yǔ)境中與在法律框架下的行為聯(lián)系起來(lái)，有序公民參與就是在憲法、法律框架下，以公民權(quán)利和公民責(zé)任為內(nèi)在規(guī)定性的有組織的、制度化的理性參與。

（四）公共決策有序參與的價(jià)值

在高度復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，公民參與有利于擴(kuò)大政策資源的提取范圍，并為公共決策者提供智力支持，從而降低因決策者的“有限理性”而引發(fā)的政策失敗的概率、提高政府決策的理性化程度，為政策的順利執(zhí)行提供保障，并增強(qiáng)組織的凝聚力。

二．深圳公民公共決策參與的發(fā)展歷程及特點(diǎn)

深圳公民參與公共決策過(guò)程的經(jīng)歷與深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，表現(xiàn)為非制度性自發(fā)參與、制度性參與、創(chuàng)新參與形式三個(gè)發(fā)展階段。

（一）以維權(quán)為主要內(nèi)容的自發(fā)參與階段

深圳作為改革開放的試驗(yàn)區(qū)，最早進(jìn)行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐改變著過(guò)往權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，公民權(quán)利意識(shí)開始覺醒，由此展開的基于公民權(quán)益的各種維權(quán)行動(dòng)，開啟了深圳公民自發(fā)參與公共政策過(guò)程的探索。

1．基于商品住宅區(qū)業(yè)主權(quán)益的公共決策參與。隨著上個(gè)世紀(jì)90年代中后期，商品住宅區(qū)物業(yè)管理的發(fā)展，引發(fā)了誰(shuí)是商品住宅小區(qū)物業(yè)管理主體的爭(zhēng)議。早在1998年間，商品住宅小區(qū)業(yè)主就開始了以保障業(yè)主權(quán)益為基本訴求的自發(fā)行動(dòng)。[②]在維權(quán)過(guò)程中，行動(dòng)起來(lái)的業(yè)主最終把訴求指向修改不太合理的相關(guān)規(guī)則。這種由具體的維權(quán)行動(dòng)，到要求參與相關(guān)規(guī)則制定和修改的過(guò)程，是從具體利益訴求到相關(guān)公共政策制定與執(zhí)行的轉(zhuǎn)變。

2．基于社區(qū)環(huán)保權(quán)益的公共決策參與。隨著深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，市民日益關(guān)注人的生存環(huán)境問(wèn)題，維護(hù)社區(qū)居民的環(huán)保權(quán)益成為人們關(guān)注的重要問(wèn)題之一。早期城市環(huán)保政策制定和執(zhí)行過(guò)程并未充分得到相關(guān)社區(qū)居民的充分理解和支持，圍繞垃圾處理問(wèn)題展開的公共決策參與也具有自發(fā)性。2002年，因一家垃圾發(fā)電廠計(jì)劃遷址至深圳市南山區(qū)南山街道辦月亮灣附近，片區(qū)部分居民曾幾次自發(fā)進(jìn)行抵制，并出現(xiàn)一些過(guò)非制度性參與行為。   

3．基于城市公共設(shè)施建設(shè)的公共決策參與。城市快速發(fā)展推動(dòng)城市公共設(shè)施建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，整體上看有利于城市發(fā)展。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，此類公共決策仍將影響部分公民利益。當(dāng)政府決策忽視公民參與決策，以形成利益平衡，從而使政策得以順利執(zhí)行時(shí)，就會(huì)引發(fā)公民自發(fā)參與行動(dòng)。南坪快速通道的建設(shè)和深港西部通道的建設(shè)引發(fā)的市民維權(quán)行動(dòng)是這類自發(fā)參與的典型事件。

（二）政府積極回應(yīng)的制度化參與階段

深圳是年輕的移民城市，由商品住宅區(qū)業(yè)主維權(quán)引發(fā)的公共決策的自發(fā)參與，是深圳公民社會(huì)萌芽的具體表現(xiàn)。這種新社會(huì)力量的成長(zhǎng)及其參與要求，受到深圳市黨委和政府的重視。進(jìn)入新世紀(jì)，制度化回應(yīng)公民訴求，制度化吸納公民參與公共決策過(guò)程，逐漸進(jìn)入有序的制度化發(fā)展階段。

1．以聽證會(huì)為主要形式的公民參與。早在1990年，深圳市政府及市物價(jià)管理部門專門成立了“價(jià)格咨詢委員會(huì)”，由全市各行業(yè)代表、專家、學(xué)者、政府管理部門、人大、政協(xié)委員等人士擔(dān)任委員。

1997年12月頒布并于 1998年 5月 1日 起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》，這標(biāo)志著價(jià)格決策聽證制度在我國(guó)正式確立。 2010年 6月 1日 起施行的《深圳市人民政府制定規(guī)章和擬定法規(guī)草案程序規(guī)定》提出，政府制定規(guī)章和擬定法規(guī)草案，對(duì)廣大人民群眾切身利益有重大影響的，應(yīng)召開立法聽證會(huì)。

2．以政策咨詢?yōu)橹饕问降墓駞⑴c。政策咨詢技術(shù)是發(fā)揮專家學(xué)者、非贏利政策咨詢組織、公民個(gè)人提供信息和專業(yè)化服務(wù)的過(guò)程，政府主動(dòng)性在這個(gè)過(guò)程十分重要。2006年啟動(dòng)的深圳新一輪城市總體規(guī)劃修編工作,首次引進(jìn)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行策劃設(shè)計(jì)、組織執(zhí)行,形成政府部門和社會(huì)公眾良性互動(dòng)、共同決策的機(jī)制。2010年市規(guī)劃和國(guó)土資源局開展了《深圳2040城市發(fā)展策略》研究，為促進(jìn)公民積極參與，設(shè)計(jì)了由“千企調(diào)查”、“萬(wàn)人調(diào)查”、“專題咨詢”等構(gòu)成了“公民暢想”、“城市共識(shí)”、“成果公示”等參與活動(dòng)。2011年深圳基本生態(tài)線優(yōu)化調(diào)整工作，突出“開門規(guī)劃”和“全方位公眾參與”特點(diǎn)。

3．以傳媒互動(dòng)為主要形式的公民參與。為了使公共決策有更加堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)，深圳發(fā)展起“民心橋”、“市長(zhǎng)熱線”等建立在現(xiàn)代傳媒基礎(chǔ)上的政府與公民互動(dòng)的技術(shù)。

（三）多樣化和廣泛性網(wǎng)絡(luò)參與階段

網(wǎng)絡(luò)參與是參與主體依法通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)直接或間接介入公共生活,從而影響公共決策的活動(dòng)。2002年在一家證券網(wǎng)站工作的咼中校在新華網(wǎng)發(fā)展論壇等網(wǎng)絡(luò)論壇上發(fā)表《深圳，你被誰(shuí)拋棄》，表達(dá)了“深圳將被拋棄”的憂慮?！耙皇て鹎永恕保习偃f(wàn)網(wǎng)民參與討論。當(dāng)時(shí)深圳市主要領(lǐng)導(dǎo)不僅沒(méi)有對(duì)他壓制，反而于2003年元月主動(dòng)約請(qǐng)他見面懇談，評(píng)價(jià)他說(shuō)，“因?yàn)樯钲谇榻Y(jié)，為情所困，又為情所驅(qū)，所以仗義執(zhí)言，對(duì)深圳發(fā)展建言，有句話叫愛之深、責(zé)之切！” 這次座談被稱為中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)參政議政歷史上里程碑式的事件，開創(chuàng)了中國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的先河。[③] 2003年前后，咼中校以“我為伊狂”網(wǎng)名與“老亨”和“金心異”一起，并稱為“深圳網(wǎng)絡(luò)三劍客”，共同發(fā)起建立了“因特虎”網(wǎng)站。在他們的倡導(dǎo)下，這家網(wǎng)站一度成為深圳網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政最具影響力的平臺(tái)，許多黨政干部經(jīng)常上“因特虎”了解原汁原味的社情民意。“因特虎”網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政方式并不限于只和政府官員交流會(huì)談，他們除了在網(wǎng)上設(shè)專題集納網(wǎng)民建議外，還舉辦形式多樣的現(xiàn)實(shí)活動(dòng)，包括每半個(gè)月舉辦一次“沙龍”，不定期舉辦“深圳圓桌活動(dòng)”。自2004年起，他們還集體編撰出版《因特虎深圳報(bào)告》。[④]

2010 年6月10日 深圳新聞網(wǎng)在《網(wǎng)絡(luò)文化調(diào)查:網(wǎng)上民意代表誰(shuí)？》調(diào)查中把網(wǎng)民發(fā)言的相關(guān)內(nèi)容分為“生活”、“娛樂(lè)”、“社會(huì)”、“健康”、“時(shí)尚”、“文化教育”、“旅游”、“政治”、“突發(fā)事件”、“財(cái)經(jīng)”、“體育”、“國(guó)際熱點(diǎn)”、“軍事”、“科技”、“法律”、“地方政府”、“中央政府”等17大類，針對(duì)網(wǎng)民參與相關(guān)議題的討論情況分析了原因。

參與網(wǎng)絡(luò)討論的原因分布[⑤]

調(diào)查結(jié)果顯示，在列出的17類討論議題中，平均每個(gè)發(fā)言的網(wǎng)民參與過(guò)至少4類議題的討論。49%的網(wǎng)民參與了4到10類話題討論。但僅有10.2%的發(fā)言者選擇與地方政府相關(guān)議題、6.1%選擇與中央政府有關(guān)的議題，這表明互聯(lián)網(wǎng)上圍繞政府行為展開的討論還相對(duì)較少。

（四）深圳公民公共決策參與的特點(diǎn)

    受城市歷史和地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化背景影響，不同城市公民公共決策參與呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。特殊的城市發(fā)展歷程、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高、獨(dú)特的人口結(jié)構(gòu)等，使深圳公民公共決策參與情況表現(xiàn)出自身的特點(diǎn)。

1．依法維權(quán)意識(shí)鮮明。深圳是全國(guó)為數(shù)不多的以移民為主要人口的市場(chǎng)化生存城市，這造就了深圳多元化、市民意志強(qiáng)的特征，為維護(hù)自己的權(quán)益而主動(dòng)參與是市民重要特質(zhì)之一。

2．公共意識(shí)日漸呈現(xiàn)。隨著社會(huì)發(fā)展，公共決策參與主體也發(fā)生著變化，各種民間研究機(jī)構(gòu)和社團(tuán)的介入，使公民的政策參與具有了公共意識(shí)的發(fā)展趨勢(shì)，即參與的動(dòng)力并非與參與主體的切身利益高度相關(guān)，而是涉及城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展公共利益。

3．組織化程度較高。深圳公民公共政策參與在經(jīng)歷了早期個(gè)體和分散性參與階段后，正在走上組織化的發(fā)展道路。一是體制內(nèi)組織資源向基層延伸?！叭舜蟠砉ぷ髡尽?的設(shè)立及“聯(lián)絡(luò)員制度”的實(shí)行，有效地將民間自發(fā)的組織機(jī)構(gòu)納入現(xiàn)行體制。二是各種專業(yè)機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)的組織化參與。三是各類NGO公益性社會(huì)組織的參與。

4．政府信息公開制度較健全。在2008年國(guó)家出臺(tái)《政府信息公開條例》之前，深圳政府信息公開的立法工作已經(jīng)推進(jìn)多年，2003年、2004年和2006年，深圳市政府接連頒行了《深圳市行政機(jī)關(guān)政務(wù)公開暫行規(guī)定》、《深圳市政府信息網(wǎng)上公開辦法》和《深圳市政府信息公開規(guī)定》。2009年，制定并發(fā)布《深圳市"陽(yáng)光工程"實(shí)施意見》、《深圳市政府信息公開規(guī)定》、《深圳市政府信息網(wǎng)上公開辦法》、《深圳市人民政府重大決策公示暫行辦法》、《深圳市行政聽證辦法》、《深圳市政府公眾網(wǎng)站管理暫行辦法》、《深圳市人民政府新聞發(fā)布工作辦法》等制度。

三．深圳公民公共決策參與存在的問(wèn)題及制約因素分析

雖然深圳在公民參與公共政策制定過(guò)程方面取得了一定的進(jìn)步，但是實(shí)踐過(guò)程中還存在許多問(wèn)題。

（一）公民參與公共決策過(guò)程存在的問(wèn)題

1．參與非均衡性明顯。深圳是個(gè)移民城市，城市人口結(jié)構(gòu)的特殊性客觀上形成了不同人口群體在占有社會(huì)資源、經(jīng)濟(jì)資源、政治資源上的不平等，也導(dǎo)致人們參與能力、水平的差異。深圳大量外來(lái)務(wù)工人員受教育水平不高，又處于勞動(dòng)結(jié)構(gòu)中的低端，其主動(dòng)積極的公共政策參與受限，難以形成有效的政策表達(dá)和主張。因此，在教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)、社保等政策過(guò)程中，不同程度受到影響。

2．參與主動(dòng)性有限。在深圳新聞網(wǎng)在《網(wǎng)絡(luò)文化調(diào)查:網(wǎng)上民意代表誰(shuí)？》調(diào)查中，有39.7%的網(wǎng)民選擇“維護(hù)正義和公共利益”作為參與網(wǎng)絡(luò)討論的原因，38.6%的網(wǎng)民則是“湊個(gè)熱鬧，無(wú)聊說(shuō)說(shuō)”，這說(shuō)明在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)起的各種討論中，積極參與者與消極參與者并存。

3．參與決策范圍有限。目前，深圳公民通過(guò)各種渠道在政府相關(guān)部門或社區(qū)層次參與公共政策制定過(guò)程有很大發(fā)展，但仍存在范圍受限的問(wèn)題。如：涉及城市發(fā)展的重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目、財(cái)政政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、科技政策、文教政策，公民參與的可能性仍十分有限，這種情況導(dǎo)致立法存在部門化可能，因公民參與而成的公共性難以有效體現(xiàn)。

4．參與制度化水平有限。公民參與公共決策過(guò)程，有制度性和非制度性兩種可能。由于現(xiàn)實(shí)中公民直接進(jìn)行制度化參與的成本較高，程序復(fù)雜，對(duì)于公共政策制定和執(zhí)行中出現(xiàn)的大量問(wèn)題，難以通過(guò)程序化和制度化的有序途徑加以解決。這種情況強(qiáng)化了深圳公民公共政策參與過(guò)程的非制度化選擇的可能性，而無(wú)序參與的結(jié)果帶來(lái)的可能是新的政策制定和執(zhí)行的不公平。

5．參與影響力有限。盡管公民參與相關(guān)制度已經(jīng)確立，但在如何操作，如何保障公民的權(quán)利方面還存在許多缺陷。如：聽證的主動(dòng)權(quán)始終沒(méi)有掌握在普通百姓的手里，聽什么、證什么，百姓也沒(méi)有發(fā)言權(quán)。近年舉行過(guò)各類價(jià)格聽證會(huì)，幾乎都是要求漲價(jià)的部門作為申請(qǐng)人，沒(méi)有要求降價(jià)或?qū)r(jià)格質(zhì)疑的消費(fèi)者作為申請(qǐng)人。

（二）公民有序參與公共決策的制約因素分析

公民有序參與公共決策過(guò)程，是公共政策實(shí)現(xiàn)民主化科學(xué)化的前提，但在深圳地方實(shí)踐中普遍存在著整體參與意識(shí)不強(qiáng)、參與的廣度和深度不夠、參與信息的不對(duì)稱、參與的有效性和影響力有限等問(wèn)題。導(dǎo)致這些問(wèn)題的原因主要有以下幾點(diǎn)：

1．傳統(tǒng)文化觀念和公民受教育水平制約。一是公民受傳統(tǒng)文化中保守思想的束縛。同時(shí)，改革開放前，沒(méi)有嚴(yán)格意義上的公共政策，國(guó)家政策就是公共政策，淡化了公民參與的主體意識(shí)。二是總體看深圳公民整體教育文化素質(zhì)偏低制約了有效參與。公民參與與受教育水相關(guān)度很高，在深圳這個(gè)問(wèn)題表現(xiàn)為移民人口教育結(jié)構(gòu)不理想，使公共政策參與意愿和實(shí)際參與水平受到限制。

2．傳統(tǒng)行政觀念及官僚體制制約。一是政府傳統(tǒng)行政觀念和行政方式制約有效參與。某些地方政府官員受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下管治政府觀念的影響，仍然把公民當(dāng)做公共政策的客體，認(rèn)為公民接受和服從政府制定的公共政策是理所當(dāng)然的。二是政府簡(jiǎn)單化行政效率思維制約公民有效參與。政府部門在公民參與問(wèn)題上的被動(dòng)性與現(xiàn)實(shí)行政實(shí)踐過(guò)程中過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政效率的思維有關(guān)。三是行政官僚體制與公民參與過(guò)程的矛盾制約有效參與。在現(xiàn)有行政管理的制度結(jié)構(gòu)對(duì)上負(fù)責(zé)的責(zé)任鏈條以及委任為主體的人事任用方式，促成了官僚體系相對(duì)封閉與責(zé)任、溝通系統(tǒng)的單向性特征。公民參與這種外在的介入力量打破了原有的平衡，勢(shì)必給政府組織以及行政官員帶來(lái)壓力與心理上的不適，情感上的排斥無(wú)疑是很自然的反應(yīng)。

3．參與自利性動(dòng)機(jī)與政策公共性目標(biāo)矛盾性制約。政府部門及公民普遍存在的自利性動(dòng)機(jī)限制了公民決策參與的有序性和有效性。一是公民參與自利性與公共性的內(nèi)在沖突。公共政策內(nèi)在要求公共性立場(chǎng)，這與參與主體自利性立場(chǎng)或多或少發(fā)生沖突。二是政府部門大量存在的功利主義行為制約有效參與。在部門利益、官員利益和小集團(tuán)利益與公共利益矛盾時(shí)，政府部門有可能以自身利益為價(jià)值取向而置公共利益于不顧，拒絕公民參與。三是由此造成公民對(duì)政府信任感缺失限制了公民有序參與的積極性。

4．公共政策復(fù)雜性與參與技術(shù)簡(jiǎn)單化存在矛盾。公共政策過(guò)程的復(fù)雜性客觀上限制了公民的參與熱情。公共政策過(guò)程是系統(tǒng)性、專業(yè)性極強(qiáng)的活動(dòng)。而許多公民不熟悉政策規(guī)范，也缺乏利益表達(dá)和權(quán)利訴求的技能。這在客觀上，相當(dāng)大地壓抑了公民自主管理能量的釋放,使得公民感到對(duì)影響、決定公共政策的無(wú)力,進(jìn)而疏離于公共生活,弱化了對(duì)自身權(quán)責(zé)能力的判斷，從而形成參與的無(wú)力感和冷漠感，限制了公眾介入公域生活的積極行動(dòng)。

5．行政聽證制度不完善制約。現(xiàn)有行政聽證制度是公民決策參與的重要制度安排，但在實(shí)踐中存在適用聽證的決策范圍過(guò)窄或者不合理；行政聽證主持人的身份比較含糊，缺乏明確規(guī)定；聽證信息不對(duì)等，使互動(dòng)成為被動(dòng)，更大大降低聽證的效果。

6．人大政協(xié)制度實(shí)踐不充分制約。目前公民公共政策參與最重要的正式渠道是人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議。人民通過(guò)選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策過(guò)程。然而，人大代表制度存在代表性、選舉方式、工作方式等諸多問(wèn)題，使其在公共政策過(guò)程中所發(fā)揮的作用受到極大限制。

四．?dāng)U大深圳公民有序參與公共決策過(guò)程的對(duì)策

在公民社會(huì)日益發(fā)展，城市公共治理日益復(fù)雜化的背景下，如何從機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的角度認(rèn)識(shí)公共政策中的有序公民參與，對(duì)深圳進(jìn)一步推動(dòng)城市發(fā)展意義重大。

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化全社會(huì)公民有序參與意識(shí)

深圳具有較好的公共政策民主化的社會(huì)基礎(chǔ)，在新的社會(huì)條件下，推動(dòng)公共政策的公民參與必須在全社會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)公民參與公共政策過(guò)程必要性的認(rèn)識(shí)水平，形成城市治理的價(jià)值共識(shí)。

1．政府及其行政官員應(yīng)樹立現(xiàn)代公共意識(shí)。一是強(qiáng)化政府是公共政策信息開放者意識(shí)。二是強(qiáng)化政府是公民參與公共政策制定過(guò)程促進(jìn)者意識(shí)。三是強(qiáng)化政府是公民參與技能的輔助者意識(shí)。

2．樹立積極參與公共決策是公民權(quán)責(zé)意識(shí)的觀念。一是明確積極參與的公民品格是公民美德與倫理的內(nèi)涵所在。要實(shí)現(xiàn)積極有效的公民參與，首先應(yīng)建立公民參與的意義世界。二是倡導(dǎo)公民以合法、合作、寬容的理性精神介入公共事務(wù)管理。三是強(qiáng)化公民在參與實(shí)踐中不斷豐富參與公共政策制定過(guò)程的技能。

（二）進(jìn)一步提高政府政策信息公開化和透明化程度

政府政策透明化和信息公開化是公民有序參與的兩個(gè)必需條件。在國(guó)家《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，深圳應(yīng)制定相應(yīng)的地方實(shí)施條例，并規(guī)范政府信息公開的受理流程，提供申請(qǐng)受理文書格式樣本。作為衡量政府信息公開透明性的重要指標(biāo)，信息公開應(yīng)包括信息公開的方式、類別、公開范圍等信息，以保障市民的公開申請(qǐng)能夠得到保障，且公開的范圍能夠逐步擴(kuò)大。

在運(yùn)作機(jī)制建設(shè)上，各相關(guān)政府部門應(yīng)及時(shí)完善“政務(wù)公開內(nèi)容目錄”；提升政務(wù)公開效率，加大公開信息量、提供更加豐富的依申請(qǐng)公開渠道；從方便公民知情和參與的角度，按照信息內(nèi)容的相關(guān)性、版面布局的合理性等進(jìn)一步強(qiáng)化網(wǎng)站信息公開和服務(wù)資源；拒絕市民公開申請(qǐng)的部門必須說(shuō)明不公開的理由。

（三）擴(kuò)大和提升公民有序參與公共決策的范圍及層次

不斷多向度擴(kuò)大公民參與主體范圍，提升公民參與決策的層次，對(duì)形成公共決策民主化和科學(xué)化至關(guān)重要。

1．?dāng)U大公共決策參與主體的范圍。深圳人口結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性決定涉及民生問(wèn)題的公共政策出臺(tái)將影響各不同人口群體的利益，因此，應(yīng)充分重視深圳的人口研究，應(yīng)通過(guò)地域、戶籍、職業(yè)、就業(yè)、性別、教育、年齡等細(xì)分人口結(jié)構(gòu)、素質(zhì)情況，在重大公共政策出臺(tái)過(guò)程中，吸納不同利益群體參與政策訴求、論證過(guò)程，以最大限度保障不同群體的利益。

2．?dāng)U大公民直接參與公共決策過(guò)程的范圍。一是參與決策領(lǐng)域的增加；二是拓深公民參與決策的程度，包括公民意愿在公共決策中的分量增加、公民參與的環(huán)節(jié)增多等；三是在涉及公民普遍利益的重大公共決策過(guò)程中，適當(dāng)探索運(yùn)用城市全民公決的參與技術(shù)。

3．?dāng)U大現(xiàn)有正式參與制度的社會(huì)基礎(chǔ)。完善市、區(qū)級(jí)兩人大代表工作制度，積極探索人大代表與市民溝通的方式。充分發(fā)揮人民政協(xié)和各民主黨派的重要作用，落實(shí)建言獻(xiàn)策“直通車”制度。發(fā)展黨內(nèi)民主和基層民主，要扎實(shí)推進(jìn)黨代表大會(huì)代表任期制。

4．充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和設(shè)施拓寬公民參與渠道。政府要廣泛通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)布政策、法規(guī)信息，公開機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能運(yùn)行、工作程序等供公民查詢和知曉，滿足公民的知情權(quán)，激勵(lì)公民積極地參與公共決策活動(dòng)。

（四）強(qiáng)化公民有序參與公共決策過(guò)程的制度建設(shè)

加強(qiáng)對(duì)公民的政策參與方式和程序進(jìn)行法律確認(rèn)和必要的規(guī)范，做到有法可依，有法必依，使公民的政策參與經(jīng)?；?、制度化。   

1．完善聽證制度。健全聽證程序及規(guī)則，切實(shí)實(shí)現(xiàn)聽證的透明化。包括通過(guò)媒體向社會(huì)公布相關(guān)信息；聽證過(guò)程允許普通公民旁聽，甚至可以通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)作現(xiàn)場(chǎng)直播；聽證結(jié)果與效果應(yīng)該公開。

2．完善民意調(diào)查制度。可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將各種獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)所做的民意測(cè)驗(yàn)作為了解社情民意的新途徑、新手段，并明確將其作為政府決策，特別是涉及廣大公民切身利益的政策出臺(tái)的前提條件，以進(jìn)一步提高政府決策的科學(xué)化、民主化水平。

3．設(shè)立公眾議程。可探索建立公眾議程機(jī)制，讓公眾就自己的利益需求和關(guān)心的社問(wèn)題進(jìn)行討論，并賦予直接進(jìn)入政府議程的權(quán)利，有利于政策問(wèn)題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)，促進(jìn)政府和社會(huì)的互動(dòng)，滿足公民政策參與愿望。

（五）推進(jìn)以提高公民參與能力為目標(biāo)的公民社會(huì)建設(shè)

一是要通過(guò)鼓勵(lì)和倡導(dǎo)通過(guò)公民參與實(shí)踐提高公民素質(zhì)，使公民具備基本的政治知識(shí)和決策能力，使其參與公共政策過(guò)程表現(xiàn)出更科學(xué)化、合理化的特征。二是推動(dòng)各類具有公共意識(shí)的公民社會(huì)組織的產(chǎn)生，形成“有組織的聲音”。三是促進(jìn)各類政治資源應(yīng)加速向公民傾斜，為公民參與公共政策過(guò)程創(chuàng)造更大制度和資源優(yōu)勢(shì)，使其不斷獲得參與的動(dòng)力。四是從基礎(chǔ)教育抓起，把公民教育一直延伸到成人教育，培養(yǎng)公民的參與意識(shí)、社會(huì)責(zé)任感、合作精神、自我管理的能力，使之明確自己是城市公共生活的主體，最終形成參與型文化模式。